揭秘9·11-第17章

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查局的领导层似乎不愿意将其资源从诸如暴力犯罪和缉毒等其他领域中转移到恐怖主义上来；其他联邦调查局官员责怪国会以及行政管理和预算局缺乏政治意愿去理解，也不能理解联邦调查局在反恐资源方面的需求。另外，弗里并没有将他的观点强加于外勤办事处。除了几个著名的例外以外，外勤办事处并没有为恐怖主义申请重要的资源，还经常因为其他优先权而重新分配资金。　　　　

　　1998年，联邦调查局发布了一个由副局长罗伯特·布赖恩特（Robert　“Bear”　Bryant）领导制定的五年战略计划。这是联邦调查局第一次制定国内的和经济的安全，包括反恐，并将其设定为最高优先权。后来成为新反恐司领导的戴尔·沃森（Dale　Watson）说，在东非爆炸事件后“光明到来了”，联邦调查局内部不得不进行文化上的改变。这个计划要求更强的情报收集工作。它提倡一个全国范围的自动化系统，以便于信息的收集、分析和分发。它设想建立一个由经验丰富的受过训练的特工和分析员组成的专业情报核心。如果这一设想能成功地实现，它将成为向系统地处理恐怖主义而不是单个的不相关案件前进的重要一步。但这个计划却没能成功。　　　　

　　第一，这个计划没有获得必需的人力资源。除了在1998年指定“国家和经济安全”为其最高优先权之外，联邦调查局并没有相应地调整人力资源。尽管联邦调查局在20世纪90年中期的反恐预算增长了3倍，但联邦调查局在1998至2001财政年度的反恐开销一直保持不变。2000年，仍有两倍于其他特工的人投票将缉毒归属于反恐行动。　　　　

　　第二，新的部门计划加强联邦调查局薄弱的战略分析能力。但它只得到了有限的资源，而且面临着联邦调查局行动部门中高级管理官员的抵制。新部门的目的是确定恐怖分子活动的趋势、联邦调查局所不知道的信息以及最终推动收集成果。但联邦调查局并不感激分析所扮演的角色，继续以战术方式使用分析员——为现有的案件提供支持。与这一问题相应的是联邦调查局传统的从新人中雇佣分析员的方式变成了招募新人中有相关教育背景和技术的方式。　　　　

　　除此之外，分析员很难接近他们想要分析的来自联邦调查局和情报部门的信息。联邦调查局中信息系统的弱势状态意味着获得信息在很大程度上靠的是一个分析员与拥有信息的行动单位或行动班中的个体的私人关系。由于所有这些原因，在9·11之前，没有完成几份关于反恐的相关战略分析报告。实际上，联邦调查局从未完成过一个恐怖分子对美国本土威胁的全面评估。　　　　

　　第三，联邦调查局没有一个显著的情报成果收集。通过人力资源进行的情报收集是有限的，对特工的培训也是不适当的。16周的特工课程中只有3天用于反情报和反恐，而且后来的大多数培训都是在工作中接受的。联邦调查局没有一个适当的机构来确认线人的报告，也没有一个系统能充分地跟踪和共享线人的报告，不管是在机构内部还是在机构外部，都没有做到。联邦调查局没有为反恐特工的监视和翻译提供充足的资源。它缺乏精通阿拉伯语和其他重要语言的翻译人员，其结果是大量积压未被翻译的截获信息。　　　　

　　最后，联邦调查局的信息系统的不足令人可悲。联邦调查局缺乏得知它已经了解到的信息的能力，它没有一个有效的机构来捕捉或共享它制度上的信息。联邦调查局的特工创造了访问记录和其他调查成就，但没有一个负责报告的官员将这些信息浓缩成可供检索和传播的有意义的情报。　　　　

　　1999年联邦调查局创建了独立的反恐和反情报部门。第一任反恐司领导戴尔·沃森意识到联邦调查局加强反恐能力的紧急需要。他的计划被称为MAXCAP　05，2000年公诸于众：设定到2005年将提升联邦调查局在反恐方面“最大限度的切实的能力”这一目标。外勤办事处执行人员告诉沃森他们没有分析员、语言学家或受过技术培训的专家来执行这一战略。2001年9月，也就是沃森将他的计划公布给专区执行人员一年以后，提交给局长罗伯特·米勒的一份报告表明，几乎每一个联邦调查局外勤办事处都被评估为在低于“最高限度的能力”之下运作。这份报告指出：“‘阻止恐怖主义’的目标着重需要从反应能力向高机动的情报能力转变，这一情报能力不但可以提供领导和运作方面的支持，还能提供清晰的战略分析和方向。”


第三部分：反恐怖主义的发展执法部门中的适应与不适应（3）

　　对联邦调查局的法律制约和“墙”　　　　

　　联邦调查局拥有不同的执法和情报工具。对于犯罪事件，它可以申请和使用传统的刑事许可证。但对与国际恐怖主义有关的情报事件来说，规则是不同的。多年以来，司法部长能够在没有任何法庭审查的情况下授权监视外国力量和外国力量的特工，但1978年国会通过了《外国情报监视法案》（FISA）。这一法案管理直接针对在美国的外国力量和外国力量的特　　工的情报收集。除了要求法庭审查被提议的监视外（后来是身体搜查），1978年这一法案被法院解释为：要求一个搜查只有当它的“主要目的”是为了获取国外情报信息时才能被批准。换句话说，FISA法律的权威性不能被用以绕过传统的刑事许可证的要求。司法部解释这些规定时说刑事检察官可以获得简要的FISA信息，但不能是直接的或控制它的收集。　　　　

　　从20世纪80年代到90年代初期，司法部检察官有了一个关于在FISA程序中获取被收集的信息的非正式协定，达成谅解的是他们不能为了自己的刑事案件不正当地扰乱这一程序。但无论联邦调查局是否与检察官共享信息，可能相关的刑事调查都应该单独地留给联邦调查局去判断。　　　　

　　但1994年对奥尔德里奇·埃米斯（Aldrich　Ames）的间谍罪起诉唤醒了人们对检察官在情报调查中的角色的关心。司法部情报政策与审查办公室（OIPR）负责评审并呈递所有FISA申请给FISA法庭。OIPR担心因为联邦调查局特工和检察官之间大量的预先磋商，法官可能会裁定FISA许可证已经被滥用了。如果这一切都发生了，那么Ames可能就不会被定罪。OIPR的代理首脑理查德·斯克鲁格斯（Richard　Scruggs）向司法部长珍妮特·雷诺（Janet　Reno）抱怨缺乏信息共享管理。就他自己来说，他开始强制执行FISA资料信息共享程序。司法部情报政策与审查办公室变成FISA的信息流向刑事检察官的“看门人”。　　　　

　　1995年7月，司法部长雷诺发布了一个旨在管理司法部检察官和联邦调查局之间信息共享的程序。他们被扩展成一个由司法部的国家安全执行办公室领导、受司法部副部长贾米·戈雷利克（Jamie　Gorelick）监督的工作组。这些程序——在要求与检察官共享情报信息的同时——也规定了信息从这一机构的情报方面到刑事方面的共享方式。　　　　

　　这些程序几乎立即就被误解和误用了。结果是在实践中联邦调查局和司法部刑事司之间的信息共享和协调远不及在这些部门自己的程序之下被允许的多。随着时间的推移，这一程序被称为“墙”。但“墙”这一术语却令人误解，因为几个因素导致了信息共享发展中的一系列障碍。　　　　

　　司法部情报政策与审查办公室成为向刑事司传递信息的唯一监管者。尽管司法部长里诺的程序没有包含这样一种规定，但无论如何这个办公室都假定自己承担这一角色，认为它的职责反映了当时是FISA法庭的首席法官的罗伊斯·兰伯思（Royce　Lamberth）的关注。这个办公室正受到一种威胁：如果它不能管理信息向刑事检察官的流动，那么它就不能再将联邦调查局的许可证申请提交到FISA法庭。于是这种信息流动消亡了。　　　　

　　1995年程序处理的仅仅是特工和刑事检察官之间的共享，而不是两种联邦调查局的特工之间的共享，他们之中一种从事情报工作，一种从事刑事工作。但是来自情报政策与审查办公室、联邦调查局的领导层和FISA法庭的压力在特工之间制造了障碍，甚至有些特工在同一个班里工作。联邦调查局副局长布赖恩特强化了情报政策与审查办公室的警告，他告诉特工，太多的信息共享可能是一种职业停顿。因此，这一领域的特工开始不正确地相信，没有一条FISA信息可以供从事刑事调查的特工们所共享。　　　　

　　这种理解发展成更夸张的信念，那就是即使没有FISA程序，联邦调查局也不能与刑事调查人员共享任何情报信息。因此，来自国家安全局和中央情报局的相关信息经常是不能够传达到刑事调查人员那里。在1999、2000、2001年单独审查得出的结论中，信息共享没有实现，1995年程序的目的被例行公事地忽视了。我们将在第8章描述这些堆积的制度上的信念和惯例所造成的一些不幸后果。　　　　

　　此外，还有另一种司法局限性。检察官和联邦调查局特工都坚持说他们在共享陪审团信息方面受到法律规章的阻碍，虽然这种禁止只是应用在提交给陪审团的一小部分信息上，并且这种禁止也有部分例外。但正如联邦调查局的外勤办事处所认为的那样，这种禁止能够被毫无疑问地应用到处理某次调查中所发现的信息上。在国内信息与国外情报的融合上也有一定的限制，而这则是由执行次序引起的。　　　　

　　其他执法机构　　　　

　　司法部不仅有联邦调查局一个机构，它还下设一个美国执法官局（Marshals　Service）。在9月11日那一天，大约有4000名有当地警察经验的强壮而特别的专家在追踪罪犯。2001年时毒品管制局（Drug　Enforcement　Administration）拥有4500多名特工。在许多场合中，毒品管制局的特工都能给中央情报局或联邦调查局介绍线人以供反恐之用。　　　　

　　美国移民和归化局（INS）有9000个边境巡逻特工，2000个移民特派特工，也许它最有潜能在反恐行动中发展成为一个日益重要的角色。但移民和归化局将注意力集中在西南边境的非法入境、外国侨民犯罪和日益增长的大量入籍移民申请所带来的巨大挑战上。白宫、司法部和它们之上的国会都加强了对上述问题的关注。此外，当1993年多丽丝·迈斯纳（Doris　Meissner）就任移民和归化局局长时，她就发现机构正受到技术过时和人力资源短缺等问题的严重制约。边境巡逻特工仍在使用手动打字机；入境港口的巡查员仍使用纸监视名单；收容所和其他福利体系不能有效地阻止欺骗申请。　　　　

　


第三部分：反恐怖主义的发展执法部门中的适应与不适应（4）

　　迈斯纳局长在1993年对世界贸易中心爆炸事件做出的反应是为国务院领事事务局提供临时经费以将领事官员和边境巡查员所使用的恐怖分子监视名单自动化。移民和归化局指派新的“监视”单位的个体特工与国务院合作将可疑的恐怖分子记录在案，与情报机构和联邦调查局合作决定当这些恐怖分子在入境口岸出现时该如何处理。到1998年，97名可疑的恐怖分子因为这个监视名单在美国入境口岸被拒绝入境。