代议制政府 作者:[英]ｊ．ｓ．密尔汪瑄译-第33章
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担任许多地方行政职务中的这个或那个职务。他们在这些职
位上必须为公共利益而行动，更不用说思考和说话了，而且
这种思考不能全由代表去做。还可以补充说，这些地方职位
既然一般说来不为地位较高的人所觊觎，它们就作为一种媒
介把重要的政治教育带给社会中地位低得多的阶层了。因此，
智力训练既是地方事务中比在一般国家事务中更重要的特
色，同时在地方事务中行政能力的大小又关系不大，因而就
可能给予智力训练以更多的考虑，而对行政能力的考虑，在
这里比在一般立法和帝国事务管理等事项上往往可以被放在
次于智力训练的地位。
关于地方代表机关的适当组成并不存在多大困难。它所
适用的原则和适用于全国代表制的原则并无任何不同。和在
更重要职能的情形下一样，这种机关应由选举产生；并且也
有同样的但更为有力的理由给这种机关以广泛的民主基础，
即危险较少，就普通教育和教养来说在某些方面好处甚至更
大。由于地方代表机关的主要职责在于地方税的征收和支出，
选举权应给予所有对地方捐税做出贡献的人，而不给予未做
出贡献的人。我假定不存在任何间接税，不存在入市税，或
者如果有，它们也只是附加的；负担这类税的人仍须被课以
直接的地方税。和在全国性议会的情形一样，应规定少数的
代表权，并且存在实行复数投票的同样强有力的理由。只是
在低级的代表机关，不象在高级代表机关那样决然反对复数
投票以单纯的金钱条件为依据（象在我国的某些地方选举的
情形那样）。因为诚实而节俭地管理财政构成地方代议制团体
比起全国性团体来要大得多的一部分业务，因此允许那些具
有较大的金钱利益关系的人们有较大比例的影响，是更符合
策略也是更公道的。
在新近设立的地方代表机关贫民救济委员会中，地区的
治安法官当然和选出的成员坐在一起，但在人数上则依法不
超过总数的三分之一。在英国社会的特殊组成中，我不怀疑
这一规定有其有益的作用。它保证在这些机构中有比用其他
实际可行的方法所能吸引到的更为有教养的阶级；同时这些
当然成员在人数上所受的限制，又使他们不能因单纯的人数
而取得优势。他们作为另一阶级的事实上的代表，有时具有
不同于其余人的利益，对构成被选救济委员的大多数的小农
场主或小店主的阶级利益是一种制约。我们现有的唯一的地
方委员会，即仅由治安法官组成的每季开审的地方法庭，则
不具有这样的优点。这些法庭除司法职务外，还有某些极重
要的国家行政事务须由它们来完成。这些机构的组成方式是
极不正规的，它们既不是通过选举产生，也不是通过在任何
本来意义上的提名，而是和他们所继承的封建贵族那样，事
实上是根据他们对土地的权利而保有重要职位的。对他们的
任命权属于英国国王（或者实际上是属于他们自己当中的一
个，即地方的民政长官），这种任命被用来仅仅作为排除被认
为会玷辱该机构的人，或者有时在政治上站在错误方面的人
的一种手段。这项机构是英国现在遗留下来的原则上最贵族
式的机构；远甚于英国上议院，因为它不是会同人民议会，而
是单独地决定拨款和处置重要的公共利益。这种制度由贵族
阶级相当固执地坚持着，但它显然和作为代议制政府的基础
的一切原则相矛盾。在郡委员会，也没有和在贫民救济委员
会同样的理由实行哪怕是当然成员和被选成员的混合。因为
一个郡的事务在相当大的程度上是地方绅士所关心和被吸引
的对象，他们要被选入郡委员会不会比作为郡的议员被选入
议会更困难。
关于选举地方代表机关的选民的适当范围，那个对议会
代表制说来不适于当作唯一的和不妥协的规则加以适用的原
则，即地方利益相通的原则，在此处则是唯一公正和可适用
的原则。地方代表权的目的本身就是为了使那些具有和一般
同胞的利益不同的共同利益的人们可以自行安排共同的利
益，如果地方代表权的分配不按照共同利益的组合而按照任
何其他的规则，就和这目的背道而驰了。每个市，不论大小，
都有其特殊的利益，为其全部居民所共有。因此，每个市，不
分大小，都应当有市议会。同样明显，每个市应当只有一个
市议会。同一个市的各个区很少或根本没有地方利益上的重
大分歧；它们都要求做同样的事情，负担同样的费用；并且，
除有关它们的教会最好是让教区去管理以外，它们要求作同
样的安排来为所有的人服务。铺路、照明、供水、排水、港
口和市场规则，同一个市的各区不能各搞一套，否则就会引
起极大的浪费和不便。伦敦市分为六、七个独立的区，对地
方事务都有各自的安排（其中有几个区甚至在其本区内也缺
乏行政的统一），致使不可能对共同目的进行连续的或井井有
条的合作，也排除了履行地方职责方面的任何划一的原则，使
通常的政府不得不承担起假如有一个权力达到全市的地方政
府就最好由地方政府去做的那些事情，并且除了保持那个作
为现代的营私舞弊和旧时的浮华习气的结合的奇异装饰——
伦敦市自治体以外达不到任何目的。
另一个同等重要的原则是，在每一地方界区内，应只有
一个被选出的机关来处理一切地方事务，而不是由不同的机
关处理该地区不同部分的事务。劳动分工并不意味着把每件
事情分成细小的部分；它意味着把适于由同一个人做的事情
合起来由同一个人去做，而把能由不同的人做得更好的事情
分开来由不同的人去做。地方的行政职务的确要求分属于不
同的部门，其理由和国家的行政职务相同；因为它们属于多
种多样的性质，每种职务要求特殊的知识，并且为了使职务
得到适当的执行就需要由特别有资格的官员专心去执行职
务。但是适用于行政职务的详细划分的理由并不适用于监督
职务。选举产生的机关其职务不是做工作，而是设法使工作
做好，不留下应做而未做的事情。对所有的部门这项监督职
务能够由同一个监督机关执行；并且依据集体的和广泛的见
解比依据细小的和微观的见解要好得多。在公共事务中，和
在私人事务中一样，每个工人都由一个监工加以监督是可笑
的。英王政府由许多部门组成，并且有许多大臣去领导，但
那些大臣并不是各有一个议会监督他们执行职务的。地方议
会，和全国的议会一样，它的本来职务是把地方利益作为一
个整体加以考虑，这个整体由各个部分组成，所有的部分必
须彼此配合，并按照它们的重要性的次序和比例加以组合。把
对一个地方的全部事务的监督归于一个机关，还存在另一重
要理由。平民的地方机关的最大缺陷，以及它们经常遭到失
败的主要原因，就是负责这些机关的几乎总是缺少才干的人。
他们应该是多方面的人，这一点的确是该机关的有用之处；正
是主要由于这种情况才使它成为政治能力和一般智力的学
校。但是一个学校就应假定既有学生又有老师；教育的效用
大大有赖于它使文化低的人和文化高的人发生接触，这样的
接触在通常的生活过程中是完全不常有的，而缺乏这种接触
就比别的任何事情更易把大多数人保持在心安理得的无知的
水平上。此外，如果由于缺乏适当的监督，缺少在它本身内
的较高级人物的存在，这个学校就是毫无价值的，而且是一
个邪恶而不是善良的学校，其行动就可能也往往会堕落到追
求其成员的私利那种既无耻又愚蠢的地步。再说，要劝使无
论是在社会地位上或是在智力上属于上等阶层的人参加地方
行政，在一个角落里做些零碎工作，象铺路委员会或排水委
员会委员那样，则是完全无指望的。市的整个地方事务才是
一项足够目标来劝使志在全国事务或其所具的知识使之有资
格担当全国事务的人们成为单纯地方机关的成员，并为之献
出时间和学问，以便使他们的存在不仅仅是在他们的责任掩
盖下营私舞弊任用低劣人员的烟幕。单纯一个市政工程局，尽
管它包括全伦敦市，肯定要由组成伦敦教区的教区会那样的
人员组成；不要这种人构成多数是不实际的，或者甚至是不
值得想望的。但是重要的是，对地方机关旨在服务的每项目
的来说，不论它是对这些机关的特殊职务的开明而诚实的执
行也好，或者它是民族的政治智能的培养也好，每个机关都
应包含有一部分该地区最好的人。这些人就这样和较低级的
人们发生极为有益的经常的接触，从后者接受他们所能给予
的有关地方和职业的知识，并反过来用自己的更开扩的思想
和更高、更开明的目的来启发他们。
单纯的村不能要求市的代表权。我说的村是指这样一个
地方，它的居民同附近农村居民并无在职业或社会关系方面
的显著区别，而对周围地区所作的安排就足以满足当地需要
了。这样的小地方很少会有足够的公众来组成一个象样的市
议会。如果这种地方有什么可承担公共事务的才能或知识，就
往往集中于某一个人，因而这个人就成为这个地方的统治者。
这种地方以并入较大地区较好。农村地区的地方代表权将自
然地由地理情况决定，适当地注意有助于人类协同行动的共
同感情，这种感情部分沿着历史的疆界，如郡或省的疆界而
形成，部分地产生于共同的利益和职业，如在农业、海运、工
业或矿业地区。不同种类的地方事务可能要求不同范围的代
表权。教区协会被确定为监督救济贫穷的代表机构的最适当
的基础；另一方面，对公路、监狱或公安的适当管理，就需
要有象一个普通的郡那样大的范围。因此，在这些大地区，任
何地方组成的依选举产生的机构应有管理该地方共通的一切
地方事务的权力这一原则，需要由另一原则以及对取得最高
资格的人来履行地方职责的重要性的考虑，来加以修正。举
例来说，如果对济贫法的适当管理说来征税范围有必要（我
认为是如此）不超过多数现有教区协会的范围的话，这一原
则就要求给每个协会设一个贫民救济委员会——但是，由于
郡委员会可能得到比组成一般贫民救济委员会的成员资格高
得多的人，根据这种理由，为郡委员会保留某些较高一类的
地方事务也许是适宜的，这些事务否则就可能由各个协会方
便地加以处理。
在负责监督的议会，或地方下级议会以外，地方事务有
其行政部门。关于这个部门，产生和关于国家行政部门同样
的问题；对于这些问题，大部分可作同样的回答。适用于一
切国民委托的原则实质上是一样的。首先，每个行政官员应
该是单一的，并单独地对委托给他的整个职务负责。其次，行
政官员应通过提名而不是通过选举任用。每个检验员，或卫
生官员，或甚至收税员都由普选任命是极可笑的。民众的选
择通常以能对少数地方领袖产生影响为转移，这些地
