中国城市安全警告-第41章
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构成的指标库，它能否准确、全面反映城市应对危机的内涵，指标的选择至关重要。一般地看，科学性、规范性、全面性、动态性、重点性、快速性构成了城市综合减灾的基本能力指标，它们仅仅代表城市安全发展的演变趋势。但综合减灾的最主要指标含义不可缺少城市安全管理文明指标、城市经济备灾能力指标、城市灾害管理协调度指标、城市人居服务及社会保障指标等内容。安全城市作为一个现代的“进化”的概念，反映了城市现代化的理想目标，其运行规律揭示了一个绝对安全可靠的“和谐”过程，其关键是如何保持稳定有序，而稳定有序的关键是“进化”过程中的循环机制、共生机制、适应机制与补偿机制等。城市应急事件较城市安全的含义更集中也更严格，因此其评价量化指标就要更多地体现其有效性，其中城市灾害的社会预警机制及系统建立意义实在。它要涉及城市危险的鉴别、城市危机的确定及信息传输、城市灾害风险分析等诸方面。具体讲：城市灾害损失及发生次数、城市危机的规模与评价、城市治安事件与突发恐怖事件、城市各级管理层的应急能力及工作素质、城市安全减灾的投资与安全措施、城市减灾的应急监控预测与抗灾水平等。城市灾害的应急处理机制实际上是一种信息处理体系，它将各警要素的变化信息输入装置内，经过加工处理提供出城市系统有效的警度值，应急标准的质量体现是：（1）获取应急信息的完整性；（2）应急信息运行的畅通性；（3）应急机构设置的系统优化合理性等。从现代城市综合减灾管理出发，灾难能够定义为对现实文化结构的颠覆。灾难不同于应急状态及危机，它实际上仅仅在应急状况和危机中表现出前兆，所以灾难是对应急状况和危机长期错误的处理所产生的不可逆转的后果。从工程上应关注如下问题：
1。关于灾害损失的计量
事故灾害的确认是以国家或社会财富的损失和人员的伤亡为客观标志的。它表明，凡是能够造成国家或城市的社会财富损失和人员伤亡的各种自然、社会危机事件都可称作灾害。所以事故灾害作为影响人类社会正常生产与生活的重大负面因素，需引起各级城市政府的重视。事实上，关于灾害损失的计量有许多方法及模型，作为城市灾害损失的计量至少要包括如下部分，这是中国城市编研灾害年鉴、开展重大工程项目安全减灾性评价的基本前提：其一，它应包括人类创造的各种物质财富的损失，指人类物化劳动与活劳动的损失，体现为直接的经济利益的损失；其二，自然人的生命与健康的损失，体现为直接与间接损失；其三，各种自然资源的损失，指土地、水源、木材、地下资产及各种动植物资源等；其四，现代灾害造成城市生活与生产秩序的紊乱或由此引发的人们精神财富的损失等。
2。城市综合减灾规划的基本问题
在2002年7月由中国城市规划学会等编著的《城市规划读本》第三章十节“城市规划与防灾减灾”中，笔者指出：“城市综合防灾主要有两层意义，一是对自然灾害与人为灾害，原生灾害和次生灾害，要全面规划，制定综合对策；二是对灾害发生后的各项救灾、减灾等措施要统筹安排，体现出综合性的策略。”而城市综合减灾规划编制要体现如下要点：
（1）全力体现综合减灾观。这里的综合指多学科参与和规划内容拓展两大侧面。城市综合减灾规划不再局限于物质规划，要改变其原有的方式，规划内容不单是单一灾种，还要涉及整体性的考虑，不是以综合减灾的学科代替单一灾种规划，而是使综合规划与单一灾种规划统一并协调。
（2）综合减灾规划。内容是开展城市综合减灾危害性与城市可持续发展制约关系的分析的前提，进而确定城市各类灾害分布空间，在此基础上编制综合灾变区划图、综合灾度区划图。进一步给出城市发展对防灾有利和不利的场地，建设绿化带、公园和避难场地的布局构想等。
（3）综合减灾旅游安全规划。为了既能保证游客的安全，又能保护景区的安全，对景区的游人数量要予以合理的限制，如某旅游区当游人超过1万人时亮黄牌，达到1。5万人亮红牌，一旦达到红牌标准，游客立即停止进入。从对消费者权益保护出发，游客与景区是相互影响的关系，景区容量不仅有一个消费者愉悦性问题，更有一个安全容量问题，一旦超过将对整个景区造成多方面不安全隐患。从景区安全规划出发，不仅要研究景区游人的生命安全，还要研究景区的生态安全，对此综合减灾规划恰好发挥作用。实际上，旅游活动自身的群居性决定了旅游安全管理的极端必要性，同时作为景区首要的安全理念的落实要在有应急处置预案的前提下，制定对整个景区发展有战略意义的综合减灾规划，从景区的文化性、持续性及特色性出发，安全减灾规划一定要坚持生命安全与生态安全的双重性。
（4）综合减灾规划的创新点。它从全面的灾害事故的“市情”入手，第一次体现大安全观的规划，不仅有对历史灾情的回溯与归纳，更多地分析城市现状及揭示未来的灾情规律，重点防御突发事件及巨灾；它在人口、资源、环境这三大常态分析要素的基础上，第一次体现全面的可持续发展观的规划，特别增加了安全减灾这一必须关注的国策内容，从而使整个规划设计思路同时要考虑到可持续发展并列的“人口、资源、环境、安全”四大要素；体现综合的灾情观，第一次按综合灾情的灾害区划来规划城市，同时考虑最大危险状态的极限条件，从而增加了城市安全减灾规划的科学裕度；明确了城市要营造一个全新的城市安全氛围，第一次将学者们长期研讨的综合减灾思想落实到城市规划建设实践上，也就是一个同时体现安全与防灾、治安与反恐、人防与救援等多位一体的系统安全，使所有系统时刻处于综合减灾的监控之中；明确了综合减灾规划必须要有综合应急能力，体现在城市要求各子系统的统一协调度；强调了应同时考虑防灾体制、机制、法制三大系统的管理策略；在原有各单一灾种评价指标基础上，第一次从综合减灾评价标准入手，通过综合量化分析，给出不同综合灾度下的城市综合减灾规划量化对策，体现了综合与个体减灾的优化策略。
城市减灾忠告要加强超大项工程项目的综合安全设计（3）
3。城市综合减灾规划的基本内容
城市综合减灾规划实质上是一种城市安全的公共管理和公共政策，它具有公共物品属性，规划是社会再分配的重要手段之一，规划“图纸”上的每一根“线条”的背后都代表城市安全与人类安全的目标追求。下面以北京市为例给出城市综合减灾思想指导下的各单一灾种减灾规划，从中也渗透了的综合减灾内容。
（1）城市消防规划
北京市消防站（队）建设规划。
城市基础设施的消防建设（道路、管网、河湖、消防水池等）。
建筑防火性能化设计与危险性评估。
（2）城市防震减灾规划
城市建设（包括不同性质工程建设）布局与避让地震活断层。
处在地震次生灾害不利地段的城区、城镇及村镇的避让或安全处理。
不同地区工程建设（包括农居）抗震设防要求的确定。
城区和城镇区（人员密集地区）避险场地布局和建设规划。
地震监测体系规划（含前兆、测震和强震三大台网系统）系统。
农居建设地震安全规划。
地震减灾技术与城市建设发展规划。
地震应急救援规划。
社会地震宣教网点布局及建设规划。
（3）城市地质灾害减灾规划
地质灾害发育现状、特征及危害性。
地区地质灾害的易发区划。
地面沉降及地裂缝分布现状，泥石流及滑坡灾害、地面塌陷危险区分布。
地质灾害发生发展趋势。
域重点地区（旅游区、重点经济区、自然保护区、地质公园等）地质灾害防治建议。
地质灾害防灾减灾分期规划建设。
（4）城市水安全规划
城市防洪及河湖水系规划研究如针对现有防洪工程、洪水来源及新的城市土地使用功能布局，提出城市防洪体系。
水旱灾害防灾减灾规划研究如针对超标准洪水要划定蓄滞洪淹没区，提出受灾地区公众避险安置规划。
（5）城市气象减灾规划
城市面临的气象灾害及极端天气状况。
城市化发展使气象灾害出现了新规律及新特点。
建立城市气象灾害监测、预警、评估及应急建设。
应急联动气象防灾减灾系统建设（主要指研究突发性、灾变性事件与气象的关系）。
城市气象防灾减灾尚存的问题。
（6）城市生命线防灾规划
供水管线事故及次生灾害。如北京每年发生供水管线事故3000多起。
城市燃气供应的事故隐患。如北京管网超期服役，每年因腐蚀造成漏气事故80余起；城区内还有28个液化石油气供应站在拥挤的旧居民区内，防火防爆都不合要求；非法占压燃气管线和野蛮施工造成漏气事故每年也有60余起之多。
城市供热存在的事故隐患：占北京全市供热行业60％以上的小型供热单位，基本上不具备事故应急抢修力量；城市热网布局不合理，西部用热负荷多，而大型热源呈东多西少格局，一旦某种热源故障，将造成大面积停热的重大后果。
城市道桥及排水管网存在的事故隐患：明清旧砖沟不堪重负，至今还有170公里旧沟在超期服役；高新技术工业废水已排入市政污水管网，产生毒气及化学物质，腐蚀管道，造成爆炸事故。
（7）地下空间与防空防灾规划
地下空间防空防灾一体化体系研究。
地下空间与防空综合研究。
地下空间与防灾综合研究。
地下空间自身的防灾综合研究如地下空间与抗震结合；地下空间与防气象灾害结合；地下空间与防环境灾害结合；地下空间与防止各类人为过失灾害结合等。
（8）应急交通规划
现状应急交通系统的分析。
应急交通系统策略制定。
应急交通救援、疏散研究。
应急交通系统规划。
应急交通系统建设等。
（9）安全生产与安全生活规划
从城市防灾减灾角度回顾安全生产中的问题。
从空间规划、设施建设提出确保安全生产所需的政策和对策。
核心体现在对城市人为工业灾害危险性的评价上。
研究城市自然巨灾诱发人为工业灾害的连锁反应问题。
研究城市安全生活诸多环节如学校、社区、公共场所缺少安全规划的问题等。
（10）城市救灾规划
加强信息网络建设管理，实现市、区、街三级联网，实现各类灾情资源共享。
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