美国海关担保制及其启示-第2章

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╥nterlineation）的两种行为将意味着担保书的内容发生实质性的改变，或者说构成了对担保书内容的主要修订。而担保书的“变更”（alterations）或“删除”（erasures）包括修正印刷错误、变更地址等方面，仅是一种细微的改变，并不会导致担保书的内容发生实质性的改变或构成对担保书内容的主要修订。

　　当对担保书进行修改、字行间书写、变更或删除的行为发生在担保义务人签字之前时，担保公司的代理人或个人担保人应就同意该行为作出一份声明，并附在担保书上。如果对担保书进行变更或删除的行为发生在担保书签字之后、海关正式批准之前，担保义务人应在担保书中注明一致同意作此改变。而此时担保书不得再进行修改或在字行间书写，除非得到法规明确授权或海关署长批准，否则将被视为一份新的海关担保书。一旦担保书正式批准生效后，口岸海关关长将不会允许对其进行任何的改变，除非法规明确规定或海关署长特别指示可以那样做。

　　担保债务人提出终止担保时，应向批准该担保的口岸海关关长或退税办公室提出终止担保的书面申请。申请终止担保的日期应至少在海关或退税办公室收到此申请后的　10个工作日之后。此时，申请中所列明的终止日期即为生效日期，否则此申请将在海关或退税办公室收到之日起的第10个工作日完结之时生效。如果申请中并未载明终止日期，则该终止担保应自口岸海关关长或退税办公室收到申请之日起的第10个工作日生效。

　　无论是否取得担保债务人的同意，担保人可以单方面地终止自己所承担的海关担保义务。但是，担保人必须向批准该担保的口岸海关关长或退税办公室以及担保债务人提交一份书面的通知，告知他们自己打算终止担保的意图。通知中应载明终止担保的生效日期，并采用认证邮件的方式邮寄给海关与担保债务人。通常情况下，担保人必须在终止担保生效之日前30天提交该书面通知，除非口岸海关关长或退税办公室相信少于30天也是合理可行的。

　　三、美国海关担保制度对完善我国海关担保制度的几点启示

　　（一）制定一部统一的海关担保法规是海关担保制度发展的法律基础

　　最初，海关担保制度是众多海关法律制度中的一个组成部分，但随着严密监管与贸易便利之间矛盾的日益突出，海关担保作用越来越明显，地位越来越重要，在法律法规方面的直接体现就是条文数量的膨胀，它已不可能再用区区几个条文就可以涵盖，而需要单独制定一部统一的海关担保法律法规。然而，在法律的层次上迈出这一步，目前看起来还面临着很多的障碍。因此，《美国法典》只是在第　19卷第1623条用了1个条文对海关担保制度作出规定。为了弥补这个缺陷，在行政法规层次，美国在《联邦政府法规汇编》第19卷第113部分用了75个条文的篇幅对海关担保制度进一步地具体化，使其更具有可操作性。鉴于美国法律的特点，《联邦政府法规汇编》第19卷每隔1年全面修订一次，当前最新的版本是2008年4月1日版，在每次修订时，均将过去1年中所有与海关担保有关的行政法规调整进来，删除失效的内容，不仅做到及时更新，也保证了海关担保行政法规的统一性，更成为海关担保制度发展的法律基础。

　　早在1987年7月1日，我国海关就颁布实施了《中华人民共和国海关关于进出口货物申请担保的管理办法》，它也是第一个比较全面规范海关担保制度的规范性文件。其后，参照或依据该管理办法陆续制定了一些规章和规范性文件，但这些规章和规范性文件无论在内容上还是在形式上均已经严重滞后于发展的需要。为此，　2000年修订后的《中华人民共和国海关法》（以下简称《海关法》）在总结多年来海关执法实践的基础上，专门增加一个章节，用了5条的篇幅对海关担保制度作了较为详细的规定。随后颁布实施的《中华人民共和国海关行政处罚实施条例》（以下简称《海关行政处罚实施条例》）　、《中华人民共和国知识产权海关保护条例》（以下简称《知识产权海关保护条例》）　、《中华人民共和国进出口关税条例》（以下简称《进出口关税条例》）等行政法规中也有一些涉及担保的规定。据统计，目前涉及到海关担保制度的分别有1部法律、4部行政法规、21个海关规章、4个海关总署公告及其他24个规范性文件，　＇5＇它们共同构成了我国海关担保制度的法律渊源。由此可见，我国在法律层次的渊源与美国相似，但自法律以下则差异相当大。虽然行政法规中涉及到海关担保内容的条款数量相对较多，但各行政法规的主题各不相同，条款之间的联系性不强，从整体看显得非常零散。而在实践中，大量具有可操作性的规定来自于海关规章及其他规范性文件，它们的法律效力层次要低于法律和行政法规，这就出现一种矛盾的现象：一方面出于实际操作的考虑，必须要重视海关规章及其他规范性文件的规定；另一方面，由于海关规章及其他规范性文件数量众多，容易出现相互交叉、甚至矛盾的情况，各海关对于海关担保的理解与操作也不尽一致，在部分业务中使用了保证金、担保金、抵押金等多种名称、叫法，含义、性质不明确，且收取时有一定的随意性，容易引发行政争议，出现争议时应服从于它们的上位法——法律和行政法规的规定，而后者本身就非常原则，难以提供确定性的解决方法。这种法律渊源的现状不仅很难为我国海关担保制度的发展奠定一个坚实的法律基础，甚至还将其引入了一种混乱、矛盾的境地。解决这个问题的出路就是制定一部统一的海关担保法律法规。考虑到修改《海关法》在目前看来尚不现实，因此，可以从相对容易的行政法规层次着手，制定一部统一的海关担保法规。事实上，我国《海关法》第70条“海关事务担保管理办法，由国务院规定”也正说明了立法者在当时就已经考虑到这个问题，为海关担保制度的法规化留下了伏笔。

　　（二）在担保适用范围上，应改目前的“列举说明”与“授权条款”相结合的方式为　“归纳说明”与“授权条款”相结合，同时注意限制“授权条款”无限扩大的趋势

　　海关担保的适用范围与海关担保在海关业务中的涉及面紧密相联。世界各国对此规定不尽相同。《欧洲共同体海关法典》规定海关担保发生在海关债的情况下；＇6＇韩国规定海关担保的适用范围只限于关税缴纳方面；＇7＇　泰国的海关担保适用范围则要广泛的多；＇8＇美国海关担保适用范围总共10种，表面上看，它采取的是“列举说明”的方式，但仔细研究，“进口人或报关代理人担保”、“保税货物保管人担保”、“国际承运人担保”、“对外贸易区经营人担保”以及“公共计量员担保”强调的是担保主体，即“人”：“羊毛及皮草产品标识法货物的进口担保”、“提单担保”以及“扣留版权商品担保”针对的是“货物”：“归还退税担保”、“中立担保”以及“被判定有罪货物的法院费用担保”　均只有在特定情形下才予以适用，即“特定业务”：“国际运输工具担保”则比较简单，针对的是特定范围内的运输工具。“人、货物、特定业务、运输工具”四个要素很好地涵盖了绝大部分的海关业务领域，因为无论海关业务涉及到什么环节，均脱离不了“人”与“货物”在“运输工具”介入下的参与，再辅之以“特定业务”作为补充，因此，美国海关担保适用范围的“列举说明”是虚，“归纳说明”是实，这就很好地克服了“列举说明”无法穷尽所有适用范围的根本缺陷，充分体现出了美国发达的立法技术。

　　我国《海关法》第66条第1款规定：“在确定货物的商品归类、估价和提供有效报关单证或者办结其他海关手续前，收发货人要求放行货物的，海关应当在其提供与其依法应当履行的法律义务相适应的担保后放行”；第2款规定：“法律、行政法规对履行海关义务的担保另有规定的，从其规定”。除此之外，诸多的行政法规、海关规章及其他规范性文件均规定了多种适用范围。因此，我国采取的是“列举说明”与“授权条款”相结合的方式。从适用范围来看，我国海关担保的适用范围应该说是比较全面的，目前存在的缺陷是未能将其统一，而是分别立法，新海关法并没有涵盖所有履行海关义务的担保，原来的各类担保仍适用原规定。＇9＇问题的根源在于“列举说明”的过于简单与“授权条款”的异常膨胀，两者之间的失衡给海关执法带来了日益严重的困扰。笔者建议，应改变目前的“列举说明”与“授权条款”相结合的方式为“归纳说明”与“授权条款”相结合。具体而言，在新的海关担保法规中对所有的海关担保适用范围进行整合，以海关业务环节为标准，分成通关、征税、保税、稽查、行政处罚等几个大类，从中提炼出共性加以归纳说明，同时，“授权条款”予以保留，但应对其作出一定的限制，注意限制“授权条款”无限扩大的趋势，明确根据“授权条款”规定海关担保适用情形时应遵循的一般原则，以尽量避免出现互相矛盾。

　　（三）担保人资格问题的充分细化是其实现担保能力的前提条件

　　担保人的资格是指作为一名合格担保人所必须具备的条件，包括主体能力与经济能力两个方面。我国《海关法》第67条规定：“具有履行海关担保义务能力的法人、其他组织或者公民，可以成为担保人。法律规定不得为担保人的除外”。因此，担保人的主体能力对法人和社会组织来说，应当是法律允许从事担保事务的法人和社会组织，非法律允许从事担保事务的法人和社会组织，不具有相应的主体能力。如国家机关、学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体不得为他人提供担保。公民作为担保人，和从事其他法律活动一样，首先要求具有权利能力和行为能力，同时还要有承担该项担保事务相应的担保能力，即指担保人应当拥有承担担保责任的财产。＇10＇由此可见，对于担保人的主体能力，虽然该条并没有直接规定，却可以从其他法律中予以弥补，但对于经济能力，到底什么情况才达到“足够”的标准却含糊不清。有人认为，担保人要有与其担保的事项相应的履行能力，例如，要为应纳税款为100万元的货物担保，就必须具有100万元以上的财产或权利，这才表明有履行能力。＇11＇显然，这种理解较为片面，因为它并没有区分货物本身的性质，而仅仅局限于货物本身的价值。就美国来说，该数额通常超过被认定的关税。＇12＇所以，下一步应对我国海关担保人的资格根据不同种类分别进行充分的细化，这是担保人实现其担保能力的前提条件。细化的内容大致包括法人、其他组织或者公民的国籍、数量、不同货物的财产数额标准以及特定情况下的特殊要求等。

　　（四）顺应潮流，将专业化担保公司保函纳入到海关担保物的范围之内

　　我国《海关法》第68条规定：“担保人可以