汪晖等:土地发展权转移与农民集中居住的地方试验-第5章
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模式建设，不管当地的农民是否已经脱离农业生产，不仅未考虑农作物晒场和农业生产辅助用房，甚至连放置农机具的场所也没有。在我们调查中发现，很多农民集中居住小区里，道路被用于晒场、停放各种农机具的现象非常普遍，给当地农民的生活和生产带来了极大的不便。最后，由于集中居住以后，农民的生活成本，包括煤气、自来水、物管费等均有不同程度的提高，在一些地区宅基地复垦后农民失去了房前屋后的自留地，连蔬菜也要到菜市场购买，事实上降低了农民的生活水平。对那些原本靠农业生产可以实现生活基本自给自足的农民，特别是对俗称“40、50”（四十多岁和五十多岁）农民来说，原有自给自足的生活方式被打破，就业又有困难，也没有达到领取养老金的年龄，生活更加艰辛。
由于存在着上述问题，目前在各地推行农村宅基地复垦过程中存在着相当大的阻力，也带来了不同程度的社会不稳定，甚至在一些地区出现较为严重的上访和群体性事件。我们调查还发现，在一些地区，政府通过放弃对原有村庄基本设施维护，甚至在学校考试之前突然将学校搬离，从而对剩余村民施加压力进行集中居住。剩余村民为了维系基本生活条件和确保孩子上学，“自愿”在搬迁协议书上签字。通过这种方式实现的“自愿”集中居住，很难让人满意。
五、未来改革的方向
通过宅基地换房推动农民集中居住，是近年来一些地方政府为了突破建设用地指标而采取的土地发展权转移行动。客观地说，一些地区进行农民集中居住改革试点，在节约用地、改善农民居住条件上、拓展城市发展空间上也有一定的积极意义。特别是对那些宅基地确实过于分散，而农民原有居住条件较差的地区，进行上述土地发展权转移有一定合理性。但这里的关键问题，是从程序正义的角度看，在具体的操作过程中，农民的宅基地发展权（即农民自主处置其宅基地资产并获取收益的权利）是否得到足够的尊重？在中国目前的城市化模式中，地方政府，尤其是市县级别政府，为了获得新增土地利用指标带来的城市空间扩展余地，以继续当前的土地财政，非常有积极性去推动纯农区、甚至远郊区乡镇大规模拆除农民的宅基地，而这些乡镇政府，由于可以从宅基地复垦之后的指标出售（或转移）中直接分成，更是不遗余力推动农民集中居住。
退一步说，即使一些地区进行的上述改革探索有其积极意义，如果各地也不顾本地条件而大力推广，一窝蜂地搞居民点集中，那么就很可能对广大农民利益造成严重损害。在既有的城市化过程已经导致近郊农民征地过程中“被”严重剥夺的基础上，又进一步使“新农村建设”也成为一场剥夺纯农区农民宅基地发展权的盛宴。目前，新一轮全国土地利用总体规划纲要（2006－2020年）已于2009年10月通过国务院审批，各地的土地利用总体规划也将在2010年底批准实施。在新一轮土地利用总体规划修编过程中，有关部门提出了一个“屋顶理论”，即中央下达到地方的控制性规划指标中增加了一个规划期末（2020年）城乡建设用地总规模（包括城镇用地、工矿用地和村庄用地），这个规划期末的城乡建设用地总规模不允许被突破，犹如一个房屋的屋顶，一个地区的城乡建设用地空间就取决于“离屋顶的距离”，即现状城乡建设用地总规模和规划城乡建设用地总规模的差距，如果现状已经突破“屋顶”，就必须通过建设用地复垦将总量降下来。这个政策结合“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩”政策就意味着，一个地区城市和工业用地的空间有多大，取决于农村建设用地复垦的潜力有多大。在此政策背景下，新一轮针对农村宅基地的“大拆大建”正在开始。
与前面谈到的各种集中居住所带来的具体问题相比，一个更值得学界和决策部门深思的问题，是上述行动如果被各地所效仿，那么我国将要推进的农村集体建设用地入市的改革将根本无从谈起。因为所有可流转的农村集体建设用地都有可能被地方政府纳入拆迁复垦的计划，这显然与2008年十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》的精神背道而驰。在那个文件中明确提出，“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益”。
各地农民集中居住中存在的上述问题也引起了中央政府的高度重视。国务院总理温家宝在2010年11月10日专门主持召开国务院常务会议，研究部署规范农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩试点工作。会议提出，“少数地方片面追求增加城镇建设用地指标，擅自开展城乡建设用地增减挂钩试点或扩大试点范围，擅自扩大挂钩周转指标规模；有的地方违背农民意愿强拆强建，侵害农民利益；挂钩周转指标使用收益分配不规范等。必须采取有力措施，严格规范农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩试点，促进其有序健康发展”。会议还强调，“要充分尊重农民意愿，涉及村庄撤并等方面的土地整治，必须由农村集体经济组织和农户自主决定，不得强拆强建。严禁违法调整、收回和强迫流转农民承包地。坚决防止违背农民意愿搞大拆大建、盲目建高楼等现象。”因此，“要严格控制城乡建设用地增减挂钩试点规模和范围。经批准开展城乡建设用地增减挂钩试点的地方要严格按照有关规定，坚持局部试点、封闭运行、规范管理，不得扩大试点范围。农村建设用地整治所腾出的土地首先要复垦为耕地，严禁以整治为名，扩大城镇建设用地规模。”中央还提出，擅自用地增减挂钩试点将追责“一把手”，违规进行试点的还要直接“相应扣减土地利用年度计划指标”。
虽然中央上述政策措施对于短期遏制各地开展运动式集中居住必然会有一定的作用，但总体来看，这些措施只是禁止性和预防性措施，并没有从体制根源上消除各地进行宅基地拆迁、农民集中居住的激励，也难以解决当前发展模式下各地大规模搞建设过程中出现的建设用地利用指标严重不足的问题。因此，在严格限制的同时，还需要进行更多的配套改革：一方面要通过征地制度和财税体制改革适当降低目前地方政府大规模搞各种建设的超强激励（陶然，等，2009；陶然、汪晖，2009），同时还需要建立一个新的政策框架，在确保农民财产权利、提升土地利用效率的基础上，给地方政府在用地指标方面新的开拓空间。
正如本文第二部分分析所指出的，各地大搞宅基地复垦，农民集中居住的体制根源是“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩”的政策。显然，这个政策的主要目标是为了控制城乡建设用地的总规模并确保中国18亿亩耕地资源的红线。这里我们先不去讨论中国的耕地总量是否实际上不止18亿亩，也不去讨论中国为确保粮食安全是否就一定非要确保18亿亩耕地，即使要达到农村耕地总量不减少的目标的同时，增加建设用地指标，也并不是只有拆迁农民宅基地然后进行复垦这样一种方式。
正如本文第二部分所指出的，新增耕地的另外一个方法是农地整理。这主要是通过对农地，包括对田、水、路、林、村综合整治，归并零散地块等措施，一方面提高耕地质量，另一方面增加有效耕地面积。在我国浙江省，就曾经规定土地整理新增有效耕地的72％可以折抵建设用地指标。由于经济发达地区的建设用地指标稀缺，在目前的城市土地出让制度下，政府完全可以从建设用地出让金中划出一部分土地指标费来进行土地整理，并转移土地整理后新增耕地带来的建设用地指标（即土地发展权）到城市郊区，就同时解决了土地整理资金筹措和经济发达地区建设用地指标不足两个问题。
以浙江为例，1986年至1996年间浙江通过农村土地整理新增耕地只有12。93万亩，占同期新增耕地面积总量的17。3％，之所以通过土地整理新增的耕地比例低，是因为与直接的荒地开发相比，土地整理新增耕地的成本较高。按1997－2010年土地规划的要求，中央政府下达给浙江省通过土地整理复垦补充耕地的任务达到74万亩。如果按照以前土地整理的进度，补充耕地的任务可能无法完成。1997－1998年浙江省国土厅在省内11个地级市各设立了一个土地整理试点，测算出每亩土地整理的平均成本大约是1500元，新增耕地的比例平均为10％，所以每亩新增耕地的直接成本约1。5万元（土地开发新增耕地的成本大约在每亩3000－4000元）。显然地方政府更愿意通过滩涂围垦、荒草地开发等方式来完成补充耕地任务，企业、村集体和农民更没有激励投资土地整理项目，而省政府也没有足够的财力承担这笔巨额的投入。为了推动农村土地整理工作，浙江省在学习了上海和江苏非正式的做法后，提出了五条鼓励政策，其中第二条提出土地整理新增有效耕地的72％可以折抵建设用地指标。一个土地整理项目启动后，按照测算的新增耕地比例，其中30％首先折抵建设用地指标，按2万元每亩指标费通过土地出让收取用于土地整理的启动资金。土地整理项目通过县国土局初验、地市级国土局复验后，剩余的70％新增耕地的60％再折抵建设用地指标。省国土厅则按照15％的大致比例，利用土地整理项目立项时业主提供的地形图、规划图和竣工验收时提供的竣工图进行比对核算，以及实地勘察，对土地整理项目进行抽验。假定一个土地整理项目区的面积是100亩，需要投入的资金则为15万元。通过折抵指标政策，按照每亩建设用地指标费2万元计算，则可筹措14。4万元，基本可以解决土地整理的资金来源问题。而另一方面，在城市里，每亩建设用地的出让金远远超过2万元的指标费，完全可以使得折抵指标成为计划指标的重要补充来源，这一政策因而同时解决了土地整理资金筹措和经济发达地区建设用地指标不足两个问题。自2000年以来，浙江省的折抵指标市场开始大规模发育，指标交易量不断上升。截至2004年底，全省经批准跨市县调剂土地整理折抵建设用地指标达到30万亩。换句话说，浙江省通过土地整理，不仅改善了农业生产的条件，通过土地整理建成1000多万亩超过基本农田质量的标准农田，而且新增了耕地，通过折抵指标为省内发达地区腾挪了30万亩的建设用地空间。可惜的是，浙江这一做法在前两年已经被中央政府叫停。
较之宅基地复垦折抵建设用地指标的政策，“农地整理新增耕地折抵建设用地指标”政策有以下几个明显的好处：（1）农地整理的成本大大低于宅基地复垦，避免无谓的社会资源浪费；（2）农地整理可以有效地改善农业基础设施，提高农地质
