汪晖等:土地发展权转移与农民集中居住的地方试验-第4章
按键盘上方向键 ← 或 → 可快速上下翻页，按键盘上的 Enter 键可回到本书目录页，按键盘上方向键 ↑ 可回到本页顶部！
————未阅读完？加入书签已便下次继续阅读！
纯研形涤姓魇盏奶氐悖胤秸旧厦挥薪┐逭夭鹎ǜ纯涯扇胝魇粘绦蚶赐贫虼艘裁挥幸惶滋ぁ⒐妗⒅俨玫确ǘǖ某绦颉Ｒ舱蛉绱耍鞯厥导校┐逭夭鹎ǜ纯训某绦蛞彩俏寤ò嗣拧Ｎ侍馐羌热幻挥心扇胝魇辗段В胤秸惺裁捶梢谰堇床鸪透纯雅┟竦暮戏ㄗ》亢驼兀空庋鍪欠裼胂中蟹上嚆＃咳绻⑸婪资欠窨梢杂腥ɡ谋；ぞ燃茫�
更进一步讲，为了获得建设用地指标，通过动用征地权来推动农村宅基地拆迁复垦是否恰当？把农民的宅基地拆掉复垦，让农民集中居住，并由地方政府获得建设用地指标，这样的行为是否符合“公共利益”？如果像某些地方政府宣传的那样，农民可以获得那么多好处，为什么地方政府不通过推动农民或农民集体为交易主体参与的土地发展权市场交易，而非要通过一种近似于征收的办法来实现宅基地复垦？拆除和复垦农民的宅基地并不是为了国家或地方重要的基础设施、能源、教育、军事等公共项目建设，甚至也不是为了一个特定的商业或居住项目，而是为了获得地方政府可以灵活使用的建设用地指标，为什么要动用征地权？
第二，农民集中居住到底应该在一个什么样的范围内推行？根据我们的调查，农民集中居住的范围在各地差别很大。有的地方采取小范围就近集中居住的做法，比如我们在成都双流县调查发现，当地在“拆院并院”过程中采取就近安置的办法，由于新的居住点交通便利、商业设施较为齐全，农民的生活相对便利，同时新的居住点离农民的承包地不算很远，所以对农业生产的影响相对要小。而在天津华明镇，则采取农民集中居住到城镇的做法，在城镇边上建设大规模的高密度公寓式农民居住小区，镇内几个已经被拆除的村庄的原居民统一被安置到农民居住小区，对农民而言，尽管生活方便了，农业生产却受到很大的影响，养殖业生产更是无法进行。
此外，急进的、大规模、运动式的整村拆迁复垦是否有必要？将宅基地复垦为耕地，由于耕作层已经破坏，耕地的质量较差。如果宅基地上的房屋很陈旧破败并已空置，且没有非农价值，复垦的成本就比较低，作为补充耕地的来源尚可理解，但是在目前很多地区推行的宅基地拆迁复垦行动由于是大规模、运动式整村拆迁，所涉及的农民住房，有相当一部分是质量较好的砖瓦结构房屋，并常年有人居住，拆除这样的房子势必要付出较大的经济代价，是一种社会资源的浪费，这样的代价与获得的质量较差的耕地相比是否相称？当然，地方政府的主要目的在于获取建设用地指标，在发达地区，一亩建设用地指标本身就值十万甚至二十万，有指标就可以征收城郊农地，其出让金则可高达几十万甚至几百万。从这个角度看，即使拆除较新的农村房屋，将宅基地予以复垦也是合算的。如果复垦宅基地不能折抵建设用地指标，地方政府显然不会有那么高的积极性去推动大规模的运动式的整村拆迁复垦。
第三，集中居住的补偿和安置问题。在宅基地换房问题上，显然不同博弈方对其中收益分配合理与否有非常不同的计算，也必然产生差别很大的看法。以天津为例，从政府角度来看，通过宅基地换房，对农民意味着资产价值、服务设施、生活环境的巨大改善，显然是对农民福利的改进。根据新华社2008年8月的一篇报道，曾经给天津的宅基地换房算过一笔账，并认为通过宅基地换房，华明镇农民的家庭财产大幅增加：原来农民居住土坯房或者砖混房，估价在2万元到5万元。到新的小城镇置换一套80多平方米住宅，价值超过了40万元，农民的住房资产增加了10倍左右。同时，政府还将土地增值收益用于还迁农民的社会保险。还迁农民达到规定的年龄，就可以享受每月400元到500元不等的社会保障金（新华社2008年8月26日）。但这种说法的争议之处是，对村民原有住房价值估算中是否应该包括宅基地土地乃至村集体原有建设用地的价值。我们调查的不少天津村民认为，政府在其中获得了绝大部分利益，而农民则有很大损失。
据我们在华明镇调查，从市场估价上来看，75平方米的楼房按每平方米4000元的均价，大概在30－40万元之间。以华明镇贯庄村为例，该村宅基地平均每户165平方米，但是加上村办企业、道路、办公楼等集体建设用地，贯庄村共有农村集体所有的建设用地2142亩，1910户，平均每户748平方米，折合为1。12亩。如果按户均一亩建设用地计算，考虑到贯庄周边的土地挂牌出让价格是每亩200万到400万，是宅基地换房30万收益的7－13倍左右。当然，华明镇各村的户均建设用地有所不同，但华明镇共有集体建设用地12071亩，可以计算出户均农村建设用地大概在0。8亩左右。华明镇部分农民希望政府能够按宅基地实际面积（一般是在宅基地150平米以上）一比一换房。这样的要求，显然远远超过了政府目前愿意支付的水平。因此，部分农民不愿意搬迁是必然的。
这里并不是说，去完全满足所有农民的补偿要求就是合理的。即使在城市更新改造或城中村拆迁过程中，也可能会出现个别权利人漫天要价，而导致城市更新或改造无法完成。但这种情况的出现，往往恰恰（虽不必然）是缺乏市场交易机制，没有价格发现机制来显示财产权利真实市场价值所带来的结果。因此，这里的关键问题，是土地发展权转移过程中仍然缺少市场定价要素，土地发展权转移价格基本上被地方政府单方面地规定为小城镇大小不同的一套住房的价格，而农民在此过程中基本缺乏谈判权。总之，在没有找到合理的定价方式之前，强势地方政府忽略、伤害农民的眼前或长远利益的状况几乎是难以避免的。
第四，如何在集中居住过程中对农民意愿实现切实尊重的问题。虽然各地出台的宅基地换房政策中，一再强调要充分尊重农民意愿，但实际操作中却往往难以实现。在政府为获得土地指标来推动城市和工业发展的强烈激励下，很难相信“搬，还是不搬”对拆迁复垦所涉及农民能够构成一个真正的选择，结果是缺乏足够发言权的农民“被”集中居住的性质很强。
以天津为例，尽管当地各种政策文件中都一再强调，宅基地换房以自愿为原则，要在保障农民利益基础上，尊重农民意愿，由农民自愿提出申请，与村委会签订协议，同意宅基地换房才可以操作；同时村委会必须召开村民代表大会表决，签字画押，公证处公证。但根据我们的调查，在实际操作过程中，一些地方存在着强势推进宅基地换房的情况，尊重农民意愿的措施有时很难切实实现。以华明镇为例，由于宅基地换房涉及到的贯庄村出现拆迁困难，华明街道委员会2008年8月16日就发布了《关于强势推进贯庄村整体搬迁工作的决定》的文件。文件中要求：与贯庄未搬迁户有亲属关系的华明街道办事处工作人员、管委会及物业聘用人员、贯庄村两委会成员、党分支书记、企业负责人等从8月18日至8月22日在岗做亲属的工作，促使他们搬迁；从8月23日至8月27日停职做亲属工作，若亲属仍未搬迁，街道党委将视情况，分别做出停发奖金及相应福利待遇、解聘、辞退、免职以及党组织处理等。一些村民反映，在宅基地换房过程中，村委会搬迁到新社区，原有菜市场强行关闭和拆除；村内道路也放弃维护；断水断电，村子周围的学校也同时搬迁。村民往往面临的局面是不得不换。虽然天津市政府要求必须90％以上的村民同意才能够进行宅基地换房，但我们对贯庄的调查表明，村民意见并没有得到充分尊重，结果导致占全村45％的866户农民联名起诉。
不妨再来仔细考察一下重庆的地票交易模式。按照杨庆媛（2010）的研究，通过地票交易模式流转集体建设用地是当前重庆市偏远区县（渝东南、渝东北）农村腹地土地发展权转移与交易的主要方式。虽然政策设计的初衷里包含引导城市化资本反哺农村，但一切细节都在程序设计里，研究者的责任在于揭示经济规律下原始政策预料之外的后果。由于区、镇政府既是流转相关规定的制定者和农村土地发展权转移的管理者，同时还是复垦项目的投资主体和参与收益分配的利益主体，在利益驱使下，基层政府组织（区县、乡镇及农村集体经济组织）对地票交易模式下的农村集体建设用地发展权流转与交易自然热情高涨。而且，在地票交易后的收益分配中，政府收益仍然居主体地位。以重庆市地票交易模式的典型区域——江津区为例，参与收益分配的主体有区级、镇级政府、开发者、农民集体和农民，两级政府与农民集体的收益分配比例为6：4；荣昌县政府与农民集体的流转收益分配比例为5：5；只有在流转市场化机制较为健全的江北区，政府与农民集体之间的收益分配比例为2：8（杨庆媛，2010）。在区、镇政府如此深入参与地票交易分配的情况下，很难想象农民宅基地复垦过程中能够完全尊重农民意愿。更重要的是，目前重庆在地票用于某个具体建设项目（即“落地”）时，明确采用的是“征收”程序；而且由于绕过了建设用地年度指标的限制，可以向国土房管局申请不受当年征地指标限制的用地报征。虽然从原理上说法治社会约束国家征收行为的两大法律要件是“公共利益”和“公正补偿”；但在中国的现实中，建设用地转用指标的限制，事实上对任意的征收行为起到了一定的约束作用。两方面结合，就不难发现现有地票落地方式所存在的系统性法律风险：虽然现在由于地票市场尚在培育，但只要诸如赋予了地票某种“招拍挂”入场券的权能（类似于香港的“换地权益书”），带来价值的更大提升和交易量的放开，企业花费高额成本获取的大量“征地指标”一旦要求“落地”，经济激励和法律漏洞结合就可能会带来扭曲的政策后果。
第五，农民集中居住的后续问题没有得到充分考虑和妥善解决，这本质是一个“外生推动”的城市化所固有的缺陷，即并非源于生产生活方式自然调整而产生的集聚。首先是复垦后耕地的归属问题。以天津华明镇为例，搬迁上楼的农民如何参与类似复垦项目的收益分配仍不明朗。按照《中国新闻周刊》记者的调查，天津市东丽区华明示范镇宅基地复垦项目占地2000亩，华明街道为此专门成立了天津市滨海华明农业有限公司。规划建设581栋二代节能温室和两个各占15亩的智能温室，将重点发展高效设施农业和休闲观光农业，该项目建成后预期年收入可达4765万元，安置就业1500多人。从华明镇的安排来看，如华明街道办事处农办主任李健生告诉《中国新闻周刊》：“这个项目将来交由公司运作，收益也归公司。”因此，被置换出宅基地的农民应该不能参与复垦后的耕地收益分配。其次，有些地方的农民集中居住小区完全按照城市居民公寓式的小区的模式建设，不管当地的农民是否已经脱离农业生产，不仅未考虑农作物晒场和农业生产辅助用房，甚至连放置农机
