岳村政治-第62章

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权利受到侵害在目前乡村社会是多方面的，而在民主选举这一有关村民自治的基础环节上表现出来的问题则更为突出。湖南省民政厅在《关于全省第四次村委会换届选举中若干问题的通知》就指出，在进行村民自治的选举中存在的许多问题，如有的地方不对任期财务清理就进行换届；有的在确定候选人时不按法定程序实行海选、预选；有的在预选时用支部会议、党员会议、村民小组长会议取代村民代表会议；有的搞代表选举、等额选举；有的选举时不设立秘密投票处，而全部采用流动票箱投票；有的地方甚至出现宗派势力操纵选举、砸坏票箱等破坏选举行为。我们对岳村的考察也证实这些问题是存在的。这些问题的存在，极大地影响了乡政村治制度的绩效，是乡村政治发展必须认真对待和解决的问题。
　　同时，我们在考察时也注意到了，缺乏契约精神的法律权威，也在一定程度上制约着乡村民主的发展。村民自治作为国家在家庭联产承包责任制后，实行的一种乡村政治安排，是在中国自上而下的权威体制内生成的“自治制度”，对广大村民来说，其选择空间是十分有限的。特别是有关村级组织的性质、结构和职权这些方面都不是村民自主选择的结果，而只能是在国家法律权威下形成的制度性安排。也就是说，在国家主义的权威导向下，一方面要求广大村民这些“自治主体”完全按照国家的法律规定，建立符合基层政府意志的“自治组织”，因而，在村委会的设置和权力及村党支部的领导地位等方面，并不存在实际意义的约定和更改。另一方面，有些政府和村级组织作为国家的代表者或代理人，利用乡村社会信息短缺和利益主体的分散性，采取各种形式剥夺国家法律已经承认了的“村民权利”。
　　第四，国家现代化目标，决定着“乡政村治”体制发展的方向。
　　实现现代化是近一个多世纪以来，中国人民的根本利益所在。乡村社会的现代化是国家现代化的重要组成部分。在乡村社会的现代化的过程中，建立科学合理的乡村政治结构，不仅有利于乡村社会的发展，对国家民主建设意义也特别重大。要做到这一点，就应该在市场、民主、法制这些总体目标下，按照现代社会的基本理念，解决“乡政村治”体制的发展问题。
　　（1）按照现代分权与分治理念，合理地确定国家行政权与乡村自治权的边界。
　　我们的考察发现，目前乡村政治体制存在许多问题。这不仅是有关文本制度与现实制度之间的差异问题，也有文本制度本身存在的问题。就目前的情况来看，最根本性的问题，是如何确定各主体之间的权力边界问题。这不仅有国家行政权与乡村自治权的关系，也有乡村自治权与村民权利之间的关系。国家行政权与乡村自治权之间的关系，表现为乡镇组织与村级组织之间的关系；乡村自治权与村民权利之间的关系，则表现为村级组织与村民之间的关系。
　　新时期，国家的治理方式的有所改变，分权与分治成为了总的特征。乡镇作为国家最基层政权，是社会公共权力的组成部分，同时是国家权力运作体制中的一环。其体制性特征就是压力型运转。这种压力型体制要求作为基层政治组织的乡镇为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标，而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。“为了完成经济赶超任务和各项指标，该级政治组织（以党委和政府为核心）把这些任务和指标，层层量化分解，下派给下级组织和个人，责令其在规定的时间内完成。然后根据完成的情况进行政治和经济方面的奖惩。由于这些任务和指标中一些主要部分采取的评价方式是一票否决制（即一旦某项任务没达标，就视其全年工作成绩为零，不得给予各种先进称号和奖励），所以各级组织实际上是在这种评价体系的压力下运行的”90。根据压力体制的二散逻辑，国家权力具有自然的延伸作用。进入转型期以来，国家行政权力一直在进行深人到乡村社会的努力，特别是在集体化时期，国家已将这种压力体制延伸到了乡村社会的最基层，建立了“集权式乡村动员”体制。随着乡村经济和政治改革，这种压力体制在乡镇与村庄之间出现了转轨。国家行政权力在文本制度上退出了村庄公共权力领域。出现了“乡政管理与村民自治二元并存”91。因而，乡镇的行政权力与村庄的自治权力的结合也就成为了一个现实问题。
　　为了解决乡镇行政权与村庄自治权之间的结合，有两种基本选择：其一，将这种压力体制继续扩大化，使村庄行政体制化；其二，改革这种压力体制，使乡村社会在市场经济的发展中保持相对独立的空间。
　　目前主张将国家权力延伸到村庄的思路主要有两种：一是将村级组织行政化，显然这存在财政上和法律上的障碍；二是根据中国政治传统，运用党组织对乡村实行一元化领导和一体化运作。这种一元化领导和一体化运作的具体情况，我们在对白果镇及岳村的研究中已有所了解。对此，有学者解释说，在相当长的时期内，乡村的一体化是以党组织的高度一体化为中轴，党组织的严密性保证了乡村的政治一体化，也使乡村生活拥有领导核心。鉴于中国的状况，组织严密的领导集团对社会一体化是必不可少的条件，尤其在广大农村。政党组织是现代政治组织，中国共产党更是一种高级的政治组织。它的宗旨和组织原则都是超越传统的格式，其组织原则和意识形态也是超家族组织和亲属网络的。因而发展乡村的党组织可以制约村落家族文化中的负面因素，同时可以有效保证社会的一体化。政党组织可以充任社会一体化的钢筋，尤其是在行政体系不那么发达的条件下。因而，从长期的发展观之，必须坚持不懈地发展和巩固党的基层组织，使其成为一体化的钢筋，社会政策的执行组织，社区生活的领导核心92。如果从加强社会控制的方面来看，这样的分析是有道理的。问题是，如果加强“农村党组织”只不过是既得利益者垄断乡村政治资源的口号和手段这种状况不改变的话，利用党的权威和强制力侵入乡村社会自治领域，就完全有可能重新剥夺农民在走向市场过程中已经初步获得的自由。
　　毫无疑问，现代国家是不可能放弃也不应该放弃对乡村社会的管制。因为，如果没有国家强制性的影响，传统农业是不可能走向现代农业的，而且更为重要的是，没有乡村的发展，国家的稳定和发展都缺乏基础。问题只是，建立什么样的管理模式，才能实现乡村社会现代化这一目标。在现实的乡村政治中，乡镇权力体系往往表现出很强的自我扩张惯性。这是由行政支配主导型和缺少约束制衡的体制特点所决定，其最为根本的原因是利益的驱动。从目前乡村社会的基本情况来看，国家对乡村社会的管制能力并不完全取决于行政性的“命令一服从”模式如何有效，而应该主要建立一种“法制一遵守”模式。也就是说，国家应该通过一种法制方式，将国家在乡村社会的利益和国家对乡村社会发展的主要目标，通过强制性的法律预期确定下来。在这种“法制—遵守”模式中，可以将乡村社区事务、国家目标进行适当的区分。其中，乡村社区性事务，应在国家授权性的法律权威下，实现村民自治。对于诸如各种税收、计划生育和国土管理等国家目标，则依靠法律手段，进行职能部门的法制管制。
　　（2）按保护个人权利的理念，确定乡村自治权的边界。
　　我们在确定国家行政权力与村庄自治权边界的同时，还需要确定在实行村民自治过程中社区组织与村民个人权利的合理边界。乡村自治权力的边界模糊，同样意味着权利和义务关系的不确定性。这样，就会产生组织的不经济性和个人权利的不可预期性。组织的不经济性，不仅包括其运转成本的增加，而且还包括其机会成本的增加，特别是因不必要的职能产生的代价。在一定意义上来说，这种代价就是由于其职能的无限度扩大而自身成本投人又明显不足或过剩所导致的与目标的实现没有内在必要联系的某种损失。为了克服这种不经济性，首先就必须有效而合理地确定村级组织的权力边界，明确其职能范围。而这个问题，恰恰是许多乡村政治研究者所忽视的。
　　目前，有关村民自治权边界的主要倾向是扩大村民自治组织的职能。主要有两种情况，其一是将村民自治组织的行政功能扩大或制度化；另一类是扩大村民自治组织的经济功能，使之向集体经济组织方向发展。有关村民自治组织行政化的努力是与乡镇权力的扩张相联系的，这种与现行法律相违背的主张和做法较容易受到抵制和修正。而通过不断扩大村民自治组织的经济功能，使之向集体经济组织方向发展的努力，却被许多乡村政治研究者所称道。有些研究者根据一些集体经济较发达的村庄，所谓的村民自治实践得出了“新集体主义”的村治模式，将村民因对集体经济组织的依附而参与公共权力的努力视为是现代村治发展的方向。有的甚至提出，为了适应这种职能扩张，拓展村委会的生存空间，应建立村级财政，充分发挥自身的积极性和主动性，开辟新的财源93。
　　我们需要思考的则是，在目前的乡村社会是增加公共领域和公共事务，以求增加村民的公共参与；还是尽量减少公共领域和公共事务，减少村民的公共参与，以节约公共权力的运作成本。从理论上来说，村民自治作为一种乡村治理制度，是一种社会资源。其资源性表现在：运作具有成本效益核算；对外部社会资源配置效益中的作用。村民自治制度通过对乡村社会各利益主体之间权利和义务确定，使社会成员在活动范围和如何行使权利等问题上有了较为清晰空间和条件，从而使社会资源合理配置。但其基础性的规则是确定的，这就是市场经济背景和民主主义取向。毫无疑问，村庄的公共领域有许多是属于“天然”的社区性，而有许多则属于“人为”的体制性。所谓“天然”的社区性，是指作为一个乡村社区“天然”而具有的公共生活和公共事务：“人为”的体制性事务，是指由于国家的制度性规定，而成为村民公共领域的那些事务。当然，这两者有一定的联系。
　　事实上，村民自治解决的是村庄内部的秩序及村庄与国家体制之间的秩序，但并没有解决也不可能解决村民与社会，特别是村民与市场的关系。村庄内部的秩序，从总体来说，是一种社区生存秩序。社区生存秩序这一概念，表明的是社区组织所必需的结构环境，是社区存在的根据和发展的基础。村庄秩序是政治学意义上的秩序，是与控制与正义相关的问题；市场秩序是经济学意义上的秩序，是有关交易赖以实现的市场伦理与信用关系问题。市场经济的发展，在一定意义上肯定了国家之外社会的存在。但是，处于市场经济背景下的乡村社区并不是一个完整意义上的社会，村民进入社会需要许多中间的渠道。村民与村庄的关系，并不等于村民与社会的关系，最多只能被认为是村民与社区的关系。至于现代化过程中的乡