岳村政治-第52章

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之为“选拔”，主要是一种自上面下的“提拔”活动。但是，如果进一步分析这些由县组织部门提出的候选人名单，有如下几点情况是值得注意的：其一，这些人员在担任白果镇人大和政府主要负责人之前，已通过各种途径进入到了乡镇干部的队伍，都经历了科层体制所要求的气个较长的职位升迁过程。这次当选实际上是按照国家的人事管理制度和党的组织原则所进行的一次任免，是凭借国家制度性资源而获得政治权力的，是一种组织性安排。其二，他们中有四人参过军，复员后通过招聘或直接转业进入乡镇干部队伍。这也反映了目前乡镇干部队伍来源的一个重要情况。其三，他们全都是衡山县人，除一人外，又都不是白果镇人。这一方面表现了乡镇干部的乡土性，别一方面又说明乡镇体制实施了一定的回避制度。值得注意的是，在这次当选时，他们都到白果镇工作数年，并先后担任过该镇的各种职务。这表明，他们获得权力和权威虽然最初依靠的是国家制度性资源，但进入到选举程序之后，就是流于形式的选举，有关部门都不得不考虑投票人对被选对象的熟悉程度和接受状况。这可以说正是乡镇干部选举与县及县以上选举的一个重要区别。这种社区性“知情程度”实际上反映了乡镇所具有的独特的民主性资源。
　　（4）乡镇干部的行为特征。
　　乡镇政权体制和乡镇干部的身份等级情况，决定了乡镇干部较之于其他干部在行为上具有不同的特征。这些特征主要有：其一，乡镇干部作为国家科层体制中的组成部分，必须按照国家科层制的规则行使职权，其行为表现为一种行政压力体制下的被动模型。一般来说，镇一级正式权力体系是按科层制的原则组建起来的现代组织系统，其运行方式应遵循非人格化的和普遍主义的行为规范。但在现实政治中，乡镇作为国家最基层的行政组织，“仍未摆脱人民公社组织的影响。表现在上下级组织之间习惯于采取行政措施处理关系、习惯于直接指挥和控制，不善于运用各种杠杆和利益导向实行间接、弹性控制”39。在这种行政压力体制下，乡镇干部只能被动地接受指令，按照“命令—服从”的科层制要求进行工作，其乡镇管理行为是一种被动式的反应行为，不具有太多的创造性。其二，由于目前乡镇干部的选举多流于形式，国家尚未建立通过选举来培养地方政治人物参与社会管理的制度，乡镇干部的评价体制主要还是上级党政。因此，对上级党政负责，贯彻上级党政的意图还是乡镇干部最主要的行为目标。其三，乡镇干部缺乏专业性分工，虽然具有较全面的乡镇工作经验，但一般又不具有专门的技能。目前乡镇干部在管理体制上也提倡所谓分块负责。这是指主要负责人分领域负责。具体来说，书记负总责，镇长负责行政，党委副书记、组织委员和副镇长分别负责党群、政法、组织、宣传（兼）、工业、农业、计划生育和社会治安，这些分管的领域有的并没有设定具体的专门职能机构，而所有的属于镇管干部包括上述的主要干部都要包管一个村或企业的全面工作。为了使某一具体的工作特别是中心工作得到贯彻执行，需要每一个干部合作，在这种意义上，乡镇干部很难有专业性分工，其行为具有综合性。这也是乡镇政治运作过程的一个最显著的特点。其四，乡镇干部利用人际关系来处理乡村事务已成为了乡村治理的主要手段。乡镇干部一般实行的是分村蹲点式管理，需要直接与村级组织甚至农民进行联络和交往。但由于目前乡镇组织的政治经济资源十分有限，乡镇干部对村庄和农民基本上是一种索取性行为。这样，为了完成自己分管村庄的各项任务，比如税费入库、计划生育等任务，乡镇干部就需要借用其他非制度性资源，与村组干部交朋友，进行“人情投资”，以获取治理性资源。其五，目前乡镇干部的激励机制欠缺，乡镇干部的行为具有明显的短期性和获利性。乡镇干部作为国家科层体制最基层的成员，其人数众多，素质相对较低，这就决定其向上升迁的路径和机会十分有限。地方党政只能在各乡镇之内进行流动。在缺乏合理激励机制的情况下，乡镇干部的行为普遍具有短期性。随着商品经济的发展，社会财富不公平分配的现状，也影响到了乡镇干部的行为目标。乡镇干部利用公共资源来谋取私人利益行为也较为普遍。而当这些行为缺乏合理的约束时，往往会以各种形式侵犯村级组织和村民的合法权利。特别是，乡镇干部作为国家最基层行政组织的成员，在村级组织和村民面前直接代表着国家，其行为具有极大的权威性。由于政府作为权力资源的垄断机构这一特殊地位，使得官员们可以动用政治权力资源对经济活动进行行政干预和强制。而政治权力的膨胀在利益的驱动之下，又演化为官员们超越政府的职责范围，进一步制造垄断或行政管制，甚至侵犯村民经济上的自由权和其他权利。
　　三、社区权威和村治结构
　　新时期的乡政村治体制，“乡政”是主导性的力量，“村治”才是基础。如果说，“乡政”体现的是国家权力，那么，“村治”体现的则是社区权威。社区权威，从本质上来说，是一种地方权威，但它已在许多方面有别于传统社会的地方权威。因为，这种社区权威已经有了一个较为明确的边界，它的作用范围和表现形式一般都与行政区划相联系，是与一定正式组织相联系的影响力。在一定意义上，“乡政”和“村治”的关系，就是国家权力与社区权威之间的关系。我们在这里研究的，就是由这种社区权威所决定的村治的结构。
　　一般将村级组织分为正式组织、非正式组织和非法组织。正式组织是指按照法律规定成立并履行一定政治功能的组织，它有着鲜明的组织程序、目标、规则。在目前的乡村社会这些正式组织主要包括村党支部、村民委员会、村民兵营、村妇联、村共青团及村民小组。而所谓的非正式组织则是指法律上没有明确规定，也汉有明文禁止，但在实践中得到民众认可和拥护的组织，主要包括以修族谱、祭祀祖先和参加带有宗族色彩的节庆娱乐活动为目的宗族组织和村民实现经济合作、自我管理和自我娱乐的组织，如红白事理事会、老年人协会、妇女禁赌会、经济合作组织、农民专业协会、金融性质的“会”、文化团体等等。非法组织是指法律明文禁止的组织，在农村其主要体现为宗派组织和非法宗教组织。
　　在这些组织中，村级正式组织是国家基层政权组织，但不是政府组织。因为，在一定的意义上，政权就是国家权力，即统治阶级运用国家机器实行阶级统治的一种特殊社会权力；政府组织则通常是指中央和地方各级国家权力机关的执行机关或国家行政机关（广义的政府组织也指称国家的立法机关、行政机关和司法机关），是对整个国家进行组织管理，并直接实施国家在政治、经济、外交、军事和文化教育等一切内政外交重大政策的政权机关。但政府组织并不是政权机关的全部。在中国现实的政治状况下，各种按行政区划设立的共产党的组织及政协组织、非政府的权力组织都是政权的重要组成部分。村级正式组织的政权性主要体现在其组织体制的形成具有一定的国家法律依据，是以国家强制为基础的、按行政区划确定的正式组织。其中，最具有制度性意义的是村党支部、村委会、村民小组和群团组织。“村治”正是与这种体制性安排相联系的治理行为。这些组织在村治体制的基本结构是：
　　第一，村党支部是村级权力组织的核心。
　　村党支部作为党的基层组织，是党在社会基层组织中的战斗堡垒，是党的全部工作和战斗力的基础。因此，按照目前中国的政治传统，村党支部要对村庄实行政治、思想和组织领导，实际上成为了村庄公共权力的核心，对村庄事务具有决定性的权力。
　　（1）村党支部产生方式及组成人员。中国共产党岳村支部委员会是1993年人民公社时期成立的。这期间行政区域虽然多有变化，但岳村党支部作为一个独立建制单位的正式组织性质从来没有发生改变。岳村现有党员30人，其中有4位是离退休回乡定居的国家工作人员，4人在部队人的党，3人为社办企业的人员，是岳村党支部成立以来，党员数最多的时期，在白果各村也属于中等规模的支部。村党支部采用的是委员制，并视情况设书记、副书记、组织委员、宣传委员等职务。在人民公社时期，岳村党支部一般由5位委员组成，这些委员分别担任书记、副书记和组织委员、宣传委员等职务。进行乡村经济改革之后，岳村党支部虽然党员数有所增加，但由于其具体事务有所减少，因此现在只设有3位委员，称为支委。这3位委员的分工是支部书记、组织委员和专职委员。根据党章规定，村党支部委员会要由全体党员选举并经所在乡镇党委会批准，由乡镇党委从当选委员中确定村支书人选，每届任期3年。岳村现任党支部是1999年1月进行换届选举的。其具体运作过程是，根据白果镇党委的统一安排，1月10日在镇驻村干部的参加下，召开了村全体党员会议，当时到会党员为25人，为全村党员的83％。首先由镇驻村干部宣讲了党的组织纪律和镇党委对这次换届选举的要求和意图，然后由与会党员以无记名方式提出支委的候选人，每个党员可以提出3人，经过镇干部和老干组长统计之后，按得票数确定了前4人为正式候选人。镇驻村干部用电话将支委候选人的情况向镇党委书记通报之后，代表镇党委确认和批准了这4位正式候选人。接着以无记名投票差额选举方式，选举出3名党支部委员，投票结束后，由镇驻村干部和村老干组长当场公开清点和统计选票，并当场公布选举结果。之后，由镇党委确认了选举结果，并从3位支委中指定一人为支书。自岳村党支部1961年组建以来，每届任期都较有规律，即都在1月开始任职，在12月进行改选。
　　在村党支部的组成成员当中，村支书是具有绝对权威的角色。由于村支书是由镇党委从支委中指定的，因此，其权威无论从来源还是从效用来说，都具有体制性权力的意义。而且，中国乡村政治的一个显著特征就是组织的人格化，村民们往往将某一职位的人完全等同于某组织或机构。特别是在像岳村这些没有公共活动场所的村庄，人们往往将村支书视为了村党支部的象征。
　　（2）村党支部在村级正式组织中处于领导核心位置，实行的是一元化领导并表现出一体化运作特征。
　　从理论上来讲，村党支部是中国共产党在乡村社会的最基层组织，对社区事务并不具有特别的制度性权力。在我国现行《宪法》和其他相关法律中，虽然有关于执政党的领导作用的一些规定，但从来没有明确授予执政党特别是执政党的基层组织所具有
　　社会管制等公共权力。但中国政治传统却在事实上赋予了执政党组织远高于同级行政组织和权力机构的社会管制权。村党支部也在事实上成为了一种制度性的公共权力组织，掌握了乡村社会的主要公共权力，并�