岳村政治-第29章
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当然，并不是说，这种政教合一高度集权的乡镇行政化体制不存在问题，事实上，在许多地方，“乡镇保长身兼数职，大权在握，他们要干什么就干什么，成了大大小小独霸一方的‘土皇帝’”87。
第二，保甲体制发生变化，国家通过各种方式加强了对保甲体制的控制，“保”出现了半行政化趋向。
（1）“保长”的“委派制”。
在乡村建设时期，随着国家行政权力的下沉，乡镇行政官僚化也影响到了“保”这一层面，由于当时的“保长”也必须兼任保国民中心校长及保国民民兵队队长等职，要求“保长”必须符合如下条件之一：师范学校，或初级中学毕业，或有同等之学力者；曾任公务人员，或在教育文化机关服务一年以上，著有成绩者；曾经训练及格者；曾办地方公益事务者。而原来的“保长”基本上不能满足这些条件。各乡镇长为了推行新政，只得重新任命“保长”。但对保长的任命与县长任命乡镇长不同，要考虑到人员的“属地原则”，基本上都是本地或附近符合条件者，很少有外来者充任的。而且，开始建立“保办事处”。1941年衡山县扩充乡镇公所组织，全县设28个乡（镇），按人口、经济、文化、交通状况及所辖保甲多寡，定甲等乡（镇）14个，乙等乡（镇）10个，丙等乡4个。乡（镇）公所设乡（镇）长1人，副（镇）长1至2人，下设民政、财政、警卫、文化4股。其人员配备为甲等乡（镇）13人，乙、丙等乡（镇）10人。同时，保办公处也按上述标准分为甲、乙、丙三等，分别设保长、副保长各1名，干事2至4名。当时衡山全县保长、副保长、干事共达1700多人。岳村当时与涓水等村合为一保，除保长外还有副保长1人，干事3人。其中，保长和副保长均由乡政府委任，干事由保长呈报乡长备案。这样，保长虽然还是“本地人”，但大都由乡镇长采取委派任命方式产生，其职权和权威来源于国家行政权力特别是行政官僚化的乡镇长。
衡山的这种“保长”任命制；直延续到了1945年抗日战争结束。1946年，随着抗日战争的胜利，国民政府重提地方自治。因此，衡山等地开始将保甲长的委派制改为选举制。当年，衡山县将28个乡缩编为14乡、2镇，348保，3417甲，其中有80％在这一年召开了保民代表会议。根据当时法令规定，保民大会应由本保每户推出一人组织之，其职权主要有：决议本保保甲规约；决议本保与他保间的相互之公约；决议本保人工征募事项；决议保长交议及本保内公民5人以上提议事项；选举或罢免保长、副保长；选举或罢免乡镇民代表会代表；听取保办公处工作报告及向保办公处提出询问事项等等。我们从当年进行保长选举档案发现，这些选举基本上还是按照每户一代表的方式进行的。湘乡县志也称，1946年湘乡县乡镇保甲长由委派制改为选举制，“分别乡镇代表会和保民和户主会选举产生。但多数为地主豪绅及国民党、三青团骨干所把持。三十七年九月国民政府以正值‘戡乱’时期停止乡镇长民选”88。
（2）“保”由无供给改为半供给制。
白崇禧1939年在给蒋介石的密电中称，“保甲长职务，责重事繁，暨无薪给又无地位，为公不能挂名受罚，往往有过无功，社会有志人士，都而不为，结果任保甲长者，类皆地痞流氓及昏庸老朽之流，出而塞责，成事不足，为害有余”。他们“藉口保甲经费，向民众暗中私行摊派，予取予求，人民负担之重，每超过赋税数百”。而“乡镇人员为推行一切基于，既责成其推行政令，又严禁向民众需索，自应给以最低生活及办公费用，以资养廉”。因此，决定每乡镇月六十余元，保十余元89。
当时衡山的情况较为复杂。衡山县1943年制定的《保办公处暂行组织规程》规定，保办公处设保长兼民政干事1人；副保长兼交际员1人；经济于事兼户籍1人；校长兼文化干事1人（无给职）；保队副兼情报组长1人（保内甲长兼情报员）；保丁1人；情报传达兵1人。其中，每月薪食是，保长，二石五；副保长兼交际员二石五；经济干事兼户籍二石；校长兼文化（无给职）；保队副兼情报组长（保内甲长兼情报员）二石；保丁一石五；情报传达兵一石五。从县财政体制来看，此时的保务费用与乡镇行政费用放在一起的，称之为“自治费用”。也就是说，这些开支都是无论他们从哪里收取的，都属于国家的财政开支了，也就是“皇粮”。而且保公所还有另一种收入的渠道，利用原来“保”有的公田。但无论哪种情况，并不影响他们直接从农民手中收取各种摊派。据岳村的杨姓老人回忆，当时他们家（自耕农）每年交的各项费要比税多得多，而许多费实际上是由乡镇保收取的。
（3）保甲的职责更加“国家化”。
到了40年代以后，特别是第二次国内革命战争期间，保甲的社区功能进一步弱化，筹粮和征兵成了保甲主要的职责。据有关档案资料表明，衡山县第7保在1946年召开了两次会议。一次是为筹备军粮，保民大会决定，“主席报告，本县驻军云集，军粮万急，本乡所令每保筹足以应日急。决议：成立临时军粮筹集委员会，由保内保长等7人组成；以属地粮亩计算每亩暂筹谷公斗壹斗；迷信公产全部扣留；军粮支付由保队公处通知筹保会照发，并须取得保长收据存查。”可是，不久军粮临时筹集委员会又决定，“本会原依本保第三次保民会议议案每亩粮暂认筹驻军粮市斗谷壹斗。兹以开支浩繁，人不够出，参照数保情形，”每亩增筹军粮谷壹斗“。另一次是”召开征兵会议，仰各甲长届时参加，毋得藉故缺席和该甲二十足岁男子仰于开会日抽签（每甲筹措伙食费一千元人代为筹办伙食）并乡公所派员监签以维秩序合行令仰遵照为要“。
（4）国民党加强了对保甲组织的控制。
1938年国民政府行政院颁布《非常时期各地举办联保连坐注意要点》称：联保以户为单位，由各户户长联合甲内毗邻各户户长，或由各户户长联合乡镇内各户户长，至少五户，共具联保连坐切结。联保切结文内要有“同保各户，绝无作汉奸间谋盗匪，及扰乱地方等情事，并随时共负防范搜查之责”90。不仅如此，国民党组织也开始往保甲体制中延伸。国民党内政部和中央组织部在1940年致国民精神总动员总会的《动用保甲组织防止异党活动办法》这一极机密函中要求，保甲内应尽量发展本党组织，保甲长除依非常时期保甲长选用办法选用外，应以本党党员充任为原则，未入党者，设法介绍其入党（国民学校校长同）；保甲长就职时应举行宣誓，适用宣誓条例内自治职员誓词；每月保民大会，应切实讲解国民精神总动员纲领精神之改造第五项所列各款，并由国民精神总动员总会编印关于上项之通俗小册子；特殊地带，如陕北等地保甲长必须以党员充任，并负责侦查异党活动，随时分报上级党政机关核办；中央调查统计局各地之情报网或特工人员，应与当地保甲长之忠实同志设法取得密切联系；上级党政机关，对于保甲长之思想行动，应注意考查，如发现有错误者，应立予纠正或惩办91。国民党衡山组织根据这种精神，从1945年以后大力发展党员和三青团员，扩充组织，至1948年实行党团统一时，全县共有5500多国民党员，在全县共设了8个指导区，28个区党部，206个区分部，全县348个保1700多名执事人员（保长、副保长、干事）有70％是国民党党员，其中，348名保长的95％以上是国民党党员，3417名甲长有国民党员1500多人为44％92。
第三，传统绅权发生了变化，出现了与基层政权合二为一的趋势。
对于民国时期的绅权和绅士，目前理论界比较一致的看法是杜赞奇的观点，即地方军事化和现代国家政权的官僚化，来自外界的压力，迫使原来内生的保护型村庄领袖退出了领导地位，而一些恶霸、地痞具有明显暴力倾向的地方强人勾结外来的人员出任乡村领导，他们将大量的赋税以及摊派强加于农民身上，于是出现了政权内卷化问题。有学者用更形象的话语表述为，民国时，“绅士不愿意当保长，这份头衔便推到农民以及绅士和农民之间的人物身上，这些介于农民和绅士之间的人物：可以是比较清正的小学教师，也可以是专爱打听是非脱离农作的闲人，也可以是做小本买卖的行脚商人。”而绅士为什么不愿意当保长呢？胡庆均在云南的调查结论是“这种职务与绅士的身份不合！”93。
但是，根据我们对湖南特别是衡山的调查情况并非完全如此，或者说，情况远比这种说法复杂。这种复杂性，有两个方面，其一，保护型村庄领袖是否真的退出了领导地位，他们又到哪里去了？其二，到底是些什么人担任保长这一职务。
从表面上来看，民国以来的确存在地方绅士退出乡村社会的过程。但是，这种退出不是简单离开政治舞台，而是在谋求更高职位、更大范围的权力空间。事实上，自科举制废除之后，特别是随着回避制度也被“地方自治”所取代，地方精英进入政治的路径相应改变，乡绅阶层分享地方政权的条件成熟。以士绅为主体的地方精英再也不满足过去那种乡绅的地位了。直接参与地方政治，成为主流力量成了地方士绅的政治需求。随着地方势力的不断增强，在本省内甚至在本地区内任命地方官吏作为一种制度肯定了下来。如前所述，民国期间，衡山县知县或县长变换频繁任期较晚清要短，而且本地人士开始主政94。这些主持一方县政的本地人一方面扩充
