追寻现代中国(三卷合集)-第15章
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廣土眾民。
雍正登基開始，對於如何著手進行似乎已有定見。雍正的父祖皆是沖齡即位，但他繼承大統時已是四十有五，既無監國大臣在旁橫加掣肘，又有豐富的政務經驗，親眼目睹康熙朝開始衰頹。雍正漸次擴大康熙朝初設的奏摺制度範圍，並正式確立了密摺制度。在日常庶務方面，地方一仍舊制，以奏摺上呈六部和大學士，但是各省督撫多以密摺遞呈雍正，報告地方的行政業務細節。終康熙一朝亦並未深究財政危機的弊端，雍正開始了解到府庫虧空到什麼地步，於是敦促群臣提出改革財政結構的建議，並在「戶部」之上另立一小型的財政稽核官署（譯按，「會考府」），由十三皇弟胤祥受命主掌。
財政危機千頭萬緒，即使在位者手握絕對大權，也無法靠一、兩則諭令就能解決。一七二三年朝廷的財政歲入約為白銀三千五百萬兩，其中約有六百萬兩是來自各種商業稅，二千九百萬兩取自「地丁」稅，其中有百分之十五至三十留歸各省地方事務之用，其餘悉數上繳中央；不過留歸地方的經費幾乎都被分配到一些全國性的計畫上，例如軍費或朝廷驛站的支出。結果僅有不到總額六分之一的稅錢是真正被地方官用在地方的政事上。或許有人會認為，只要提高「地丁」稅，增加國家財政收入，就能紓解財政短絀的窘境；但是雍正為了克盡孝道，並未試圖變更康熙在一七一二年所定的稅額標準。況且，滿洲人也承襲了傳統的政治理論，認為輕搖薄賦才能造福天下蒼生，才是皇帝愛民的表現。改革的另一阻力來自戶部的官員，他們有自己的行政程序與執行方案，並且經常接受「冰敬炭敬」，他們當然不希望有所改變。
現行的稅制不僅固若磐石難以撼動，同時還充斥著形形色色的陋規惡習。上層階級通常就是富有的大地主，在康熙時代，富有的地主往往透過變造所有權人名、假借人頭戶、轉讓所有權、伲核袡嗟仁侄我幈芏愘x，所以很難稽查他們到底擁有多少財富。況且，農村的經濟權力大都掌握在魚肉鄉民的一小撮地主手中。這些地主往往勾結省城裡的官吏，將稅賦轉嫁到貧農身上，讓貧農地承擔不成比例的稅賦。面對如此惡劣的處境，農民幾乎洠в腥魏蔚木葷艿溃鴮嶋H上已被侵吞的錢兩則被視為是一種「拖欠」——亦即歸咎於農民怠忽工作，以致無法按時繳迹愬X。
＊譯裕В鸿a於諸位親王何哥名字的第一個字「胤」與雍正御諱同，所以雍正登極後，為了避御諱，均易為「允」。本書提及人名時，並未做出雍正登緣前、後的區隔。
一七二五至一七二九年間，雍正一改康熙的寬仁作法，下定決心改革地稅，並打破處於中介之地方官僚的權力網絡。他決心擴張國家權力使之有效深入農村。杖缬赫谝黄叨迥甑闹I旨中所言：「以小民之膏血，為官府之補宜，地方安得不重困乎？此朕所斷斷不能姑容者。」（裕б唬�
雍正通過地方上呈的奏摺，以及委派官吏——通常是較不可能受地方士紳影響的滿族或漢軍——分任各省巡撫、府庫要職明查暗訪，慢慢累積相關的正確資訊。之後，雍正建立一套官員所能接受的解決辦法，亦即［火耗」＊，按地丁稅的一定比例徵收，徵集而來的耗羨銀歸入省的藩庫，所有其他濫徵的規費和餽贈皆被視同非法。一省藩庫所徵集的稅銀依固定比例在省內重新分配。一部分用於提高地方官員的薪俸，稱之為「養廉銀」，部分稅銀則撥給州縣政府，用來興建灌溉溝渠、造橋鋪路、創辦學校，或者提列為不在戶部預算範圍之內的其他值得或必要的地方建設經費，包括補助在天災中損失的牲畜，改善獄政，製作政府公報，修繕下水道、公共墓地、闈場，以及購置寺廟的香燭。
我們若是概觀當時各地實施新政之後的變化，就可檢證改革的成效。雍正的稅制改革，在北方省份如山西、河南、河北成效最為卓著。這些地區的農民多為獨立的自耕農，土地的登記較為容易，地方官的作為亦受到較嚴密的監視，而迫使他們必須改變陋習。除了居間勾結不法的地主與部分貪贓受賄的胥吏之外，每一個人都是改革的受惠者。比起過去盛行的橫徵暴斂歪風，現在以地稅為基準課徵百分之十五至二十的耗羨銀，對農民、甚至大地主而言，稅賦負擔也洠屈N沉重。此外，新制的實施也使官吏的俸祿比過去提高許多：現在州縣地方官每年的薪俸為六百兩至一千兩不等，而不同於改革之前的每年四十五兩。所以，官吏更能安心推動政事，政務的咦鞲鼮榱鲿常胤焦儆辛苏嬲淖灾鞯靡蕴幚硖囟ǖ挠嫯嫛�
在南方、西南地區，改革就洠屈N順暢。這些地區的基本稅額相當低，因為有許多新的移民，且人口稀疏；但官僚的員額卻居高不下，所以無法與同級的北方官吏享有相等的薪俸待遇。新稅制若要咝校捅仨毷跈嘟o地方官員向開墾礦產與控制齽盏男猩陶n稅，或在中國各地的通道、吆印⒑恿髟O置關卡徵收過境稅。不過即使朝廷授予地方徵收這些稅目的權利，但是由於路途遙遠、所費不貲，許多地方官員也未能將耗羨銀轉交給省裡監管財政的衙署，反而懇請上司在繳回剩餘的稅銀之前，收回他們薪俸制度的所得與地方的經費。可以預見，這會導致先前那種朋比分肥的陋習死灰復燃，妨礙有司依據各地的真正需求全面而公平地分配稅銀。
在中部長江流域的省份，特別是江蘇、安徽、浙江與江西這幾省，新制實施寸步難行。在這些地區，住著許多已經告老還鄉但仍握有權勢的官員及其親族，這些人持有的土地根本就洠в写_實登載，還仗著京城的人茫齺矶矅樀胤焦倮簟？滴鯇@些地方的縉紳特別寬容，他們對中央加強控制有所反彈。由於阻力是如此之大，雍正不得不特別指派一名滿族要員，率領七十名經驗豐富的稽核官吏，全面清查這些省份府庫裡的錢糧，確實丈量田地。
＊譯裕В焊鶕迨穼W者孟森的裕Ы猓^「火耗」，指謂本色折銀，畸零散碎，經火鎔銷成錠，不無折耗，故取於正額之外，以補折耗之數，重者每兩數錢，輕者錢餘。詳見王元化主編《孟森學街論著：清史講義》（抗州：浙江人民出版社，一九九八年），頁二○六。
他們發覺瀆職的情形遠遠超出想像，錯铡禽d或重眩卿浀陌咐龢O為眩s，恐怕永無釐清的一日。稽核官員發現在某些個案裡，地主將土地登記在數百個人頭戶名下，以為地方官吏不會細細追查每一位小地主所拖欠的丁點稅錢。假若稽查官員要赴現場查驗，地主就藉故拖延，百般刁難，或封路，或斷橋，甚至掀起颍齽樱员┝M加阻攔。在押待訊的人，也會被人所救。從稽核官員洠盏膸钥煽吹剑篱T富室得地方財政官員之助，幾乎不繳一文稅金。即使是證據鑿鑿，稽核官員也難以扳倒貪官污吏，至於要收回千萬兩稅錢，更是難上加難。
這股抗拒改革的阻力正說明了稅制改革的方向是正確的。改革者認為，隨著稅制改革的持續推展，廉潔官員的戮力勉行，以及雍正的激勵支持，大清中央官僚體系的效能可臻至新的境界，便能在一六四四至一六八三年所奠下的統一宏圖和之後外交政策的成功之上，建構一個真正長治久安、永續咝械恼w制。假若朝廷能控制、經營最繁華省份的資源，必能造福黎民，強固國本。
中央與權力網絡
統治者很少能一次只專注在一個問睿项^，而雍正亦無法把全副心力放在中部省份的農村稅務體制和行政管理的問睿稀Ｋ仨氃俅螐娀⒃谶吘车能娛铝α俊Ｖ煲毁F在臺灣叛變，旋即於一七二一年平定，但如何有效維持臺灣的安定卻是一個眩s的問睿＝涍^幾番討論，雍正決定將幾個臺灣的縣進一步細分，以強化控制，也允許先前赴臺墾荒的妻小能渡海與家人團聚，以求社會穩定。雍正也同意漢人得向臺灣的原住民訂約承租地，同時也為臺灣的原住民劃定若干保留區。
清廷也與俄國人重新商議，避免〈尼布楚條約〉因西伯利亞南部發現豐富的金礦爆發激烈衝突而形同具文，一七二八年，雍正派出數名滿人要員前往談判，與理藩院的官員合作，於恰克圖（Kiakhta）市與俄國人簽訂一紙補約。根據〈恰克圖條約〉，中、俄雙方以恰克圖至額爾古迹又g為界，劃定屬於大清的部落：恰克圖是兩大新興邊界貿易城鎮之一。條約內容規定，每隔三年允許一支俄國商隊至北京一次從事買賣，另外也同意俄國人在北京興建一座枺探烫谩１本┏莾仍幸恍┒韲巳壕樱窍惹暗膽馉幹校@些俄國人多被逮捕，此時他們已被迹肫烀裰小！辞】藞D條約〉的條文特別鼓勵俄國人學習漢文。雍正也加強控制最後一個滿洲親王貴族所主掌的滿洲旗，並開始認真正視西藏和西南苗疆少數民族的內部問睿�
準噶爾部曾在一六九六年被康熙擊潰，此時又死灰復燃，雍正視之為長期的耄n。雍正深信，若是在西彊步步為營，構築工事，就能鎮壓準噶爾部。然而補給線綿延千里，清廷難以秘密進行軍事佈署。朝廷之中耳目多，雍正政策諮詢的對象―「議政王大臣會議」―文無法保守秘密。北京城內四處充斥著蒙古親王公主、旗人將領、旅行商隊以及忠於藏傳佛教的喇嘛，這些人都有可能洩漏軍機。所以雍正在籌劃用兵之初，密商的對象僅限於少數幾位他最信任的「內中堂」（這一職銜使他們同一般「外朝」的官僚區隔開來）。
這一決策核心包括三位重要成員，即雍正所信任的皇弟胤祥（他也主持「會考府」），以及兩位漢族的大學士張廷玉、蔣廷錫。張廷玉是康熙最信任的顧問（譯按，張英）的兒子，能說一口流利的滿洲話，曾任戶部尚書；蔣廷錫也曾任戶部尚書，同時還是馳名全國的畫家。張、蔣同為進士及第，皆因學識淵博而入翰林院。兩人均出身於富庶的江南，張廷玉是安徽人，蔣廷錫是江蘇人。照傳統標準來看，張廷玉與蔣廷錫才幹卓絕且位極人臣，在滿清得天下逾八十年後，異族皇帝行事舉止猶若漢人，兩人也忠心不貳。到了一七二九年，胤祥、張廷玉、蔣廷錫這三位大臣綜理剛成立的機密衙署「軍需房」（Military strategy section＊），三人之外還有一班有經驗的滿、漢中級官僚襄贊，從各部（以戶部為最多）眨麃怼K非所有的大學士都知道軍需房的政務細節，一直要到雍正之子乾隆即位之後，軍需房才以「軍機處」（Grand Council）之名為人所知，並凌瘢鞑恐稀＃ㄔ＇二）
一如處理稅制問睿赫俅谓嬃艘环N非正式但行之有效的網絡來強化個人權力，有時繞過六部及所屬衙門獲得資訊、作決策。何以雍正要密而不宣地越過例行的管道呢？或許是雍正和身邊的臣僚，唯恐在西征繁瑣且軍費浩大的後勤準備事宜上，有財政分配的問睿茁淙丝趯崳圆蛔屃恐ぁＲ灿锌赡苁撬麄儾幌胱屓酥儡娛滦袆拥囊幠！Ｎ覀兛梢园l現軍需房記載的物件極為詳細，包括咚捅渌璧能妭湮镔Y可能需要多少騾、駱駝和馬車。
如此安排的另一理由是
