罗斯福传-第24章
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斯福告诉全国人民,这个非军事性的资源保护队伍是一箭双
雕之策——既明显地提高了自然资源的价值,又减轻相当程
度的实际灾难。资源保护队的青年男子一般在17至25岁之
间,除食宿外,每月工资30美元,其中25美元寄给他们的
家庭。在8年期间,共有将近300万青年参加了该队。他们
在军官和农林机构的指导下,为全国增加了1700万英亩林
地,防止了许多场森林火灾,进行了消灭动植物各种病害的
斗争,开辟养鱼池放养鲜鱼10亿尾,开挖了许多引水渠和运
河,修建了600万座预防土壤侵蚀的堤堰,并有效控制了蚊
蝇的平生以助消灭疟疾。〃美国历史上全部公私造林成果,有
一半以上出自民间资源保护队之手。〃这些队员在离队时,均
以健壮体格和新的生活态度进入了私人企业。其结果正为罗
斯福所说,〃将永远无人能够用美元和美分,来估计它对于人
的本身以及对于全国,在士平民心、职业训练、卫生保健和
适应日后竞争性生活的能力等方面所具有的价值。〃
1933年5月12日,罗斯福签署了国会通过的《联邦紧急
救济法》,依照该法成立联邦紧急救济署,并指定〃复兴金融
公司〃拨出5亿美元作为对各个州的紧急救济金。其条件是,
州、市每开支救济费3元,即由联邦政府津贴1美元,任何
1州所得数额不得超过总额的15%。5月22日,罗斯福任命
哈里·霍普金斯出任署长。办事兢兢业业、讲究时效的霍普
金斯甚至等不及办公室布置完毕,就开始签发电报,就职2小
时内便支付了500万以上的款项。他坚持救济应完全超越党
派控制的原则,一丝不苟。一开始,救济的方式和性质依旧
停留在陈旧的模式上,即坚信民办事业可以提供防止一切弊
端的方法,联邦的救济必须以一切可能的伪装方式出现(联
邦拨配的赈济款仍由地方当局负责具体开支),否则将被视为
是对美国生活方式的侵蚀。霍普金斯决心彻底改变有关政府
赈济的责任和职权的整个概念。6月11日,他在底特律的全
国社会工作会议上发言指出:救济工作是联邦政府对公民应
尽的义务,不必假手任何地方或私人机构作媒介,救济不是
什么慈善事业,也不仅仅是以施舍方式来减轻痛苦的应急措
施,而是政府对公民应尽的义务,是一种神圣的正义行为。正
是他的这种作风和原则,才赢得了罗斯福对他的重视和支持,
并让他有越来越多的机会在政府中扩大他的影响和权力。
在单纯的各州以食品、住房、衣服、电灯、燃料等方式
进行的直接救济已经明显不足以缓解危局时,1933年冬季的
到来又将使失业问题变得更加严重,而1934年的中期选举的
竞选活动即将开始。善于捕捉时机的霍普金斯相信,只有庞
大的工程计划才能妥贴地解决这些问题。11月初,他力促罗
斯福发起巨大的以工代赈紧急救援计划,以救济广大失业者
及其家庭。11月8日,作为临时机构的民政工程管理局成立,
并从公共工程管理局中拨款4亿美元,由霍普金斯任局长。足
智多谋的霍普金斯很快便使400万失业者投入联邦的各种工
程计划,到1月中旬,4亿元经费已所剩无几。霍普金斯在白
宫的同意下,向国会提出了增拨9.5亿美元的要求,并获得
通过。他将其中5亿用于紧急救济署,其余4.5亿用于民政
工程建设。民政工程的特点是简单易行,交工快,适宜于吸
收大量非熟练或半熟练失业工人,便于救急。如修整公路、沟
渠、园林、运动场、停车场以及改建、安装煤气和自来水设
施。在这个格外寒冷的冬季,民政工程管理局的计划开支很
大,摊子铺得很大,所以很难长期维持这种规模,但它在3个
半月的成就已是令人难忘的:兴建和扩建学校4万所;铺设
污水管道1200万英尺;建设机场469个,扩建529个;修理
和建造公路25.5万英里;为成人教育和因缺乏教师而无法
开学的乡村学校雇佣教员5万人;兴建和修整操场和运动场
3700个。在受惠的426.4万人中,还有3000名作家和艺术
家。
罗斯福指出,民政工程管理局的〃组织和活动与联邦紧
急救济署的大小相似,后者主要是属于州和地方的计划,联
邦政府虽实行一般的监督,并负担部分经费,但实际上是由
地方管理和实行的。民政工程管理局却完全由联邦政府管理,
90%的经费也由联邦政府拨给。〃这段话实际上同霍普金斯在
底特律的讲话所流露出的思想具有一致性——对传统救济概
念的超越。这种超越不仅表现在它突破了传统的单纯由地方
政府和私人机关出面赈济的框架,而且在于它以空前浩大的
规模和以工代赈的方式出现,并由此而产生了巨大的社会效
益。以工代赈不同于纯粹的单向的施舍,因为正如罗斯福在
亚特兰大市的演说中所说,单纯的施舍对具有正当自尊心的
美国人而言,将会伤害要求保持个人独立的一切本能,而这
种工作正是防止他们精神上颓废的屏障,〃除了振奋精神之
外,还带来了长久性的物质利益〃,雕塑家格曾·博格勒姆说:
〃霍普金斯先生和民政工程管理局,可以说一下子把公家的援
助从冷漠的事务变成了对人有益,又进而使人有用的活动
……我相信,这是一扇门,通过这扇门,可以把美国的灵魂
重新领回到生活的乐趣中去。〃当时,〃耙枯叶〃成了上层中
产阶级对以工代赈最有侮辱意味的代称,然而大多数耙过树
叶的人却宁愿那样,而不愿排队领取施舍物或食品券。
联邦政府实施的第3种救济方案就是实行大规模的公共
工程建设。其主要表现为田纳西河流域管理局和公共工程管
理局两大机构的活动。1933年4月10日,罗斯福向国会提出
综合治理田纳西河流域的法案,并于5月18日获得通过。其
全名为《麻梭浅滩与田纳西河流域发展法令》。依此法案创设
了田纳西河流域管理局。该局有权获得、建造和管理田纳西
河流域的水坝,制造硝酸盐和化肥,生产和出售电力,主持
防洪,收回边沿土地停止耕种,开发河流以供航运,以及一
般地增进居住在该河盆地内的人民的经济和社会福利。它成
为罗斯福任职期间最有深远意义和最为著名的,且对农业、工
业和其他经济利益以及公用事业最有影响的法令之一。
田纳西河流域包括横跨7个州的总面积约共4万平方英
里的一大平地区。形成了一个自然资源十分丰富而又迅速趋
于枯竭,水力很多但大都虚掷浪费的自然地理单位。田纳西
河流域管理局在10年内就依法达到了地区性综合治理和全
面发展规划的目的。该局先后获得或建造了大约25座水坝,
用以防洪,制造硝酸盐和生产电力。政府架设了约5000英里
传输线,并向附近社区出售剩余电力,收费低廉。1932年这
里仅有2%的家庭用电,1937年上升为14%,到1960年达到
全部电气化。该局作为促进该流域〃有秩序而恰当的物质、经
济和社会发展〃的一个机构,将许多边沿土地收归国有并停
止耕种,兴办公共卫生和娱乐设施,发展第三产业、教育农
民科学种田、帮助改善这一地区的民俗习惯。几年后,这里
绿树成荫,工业复返沿河地区,人工湖成了度假区,田纳西
河更是全程通航。该流域的人民生活水平也得到大大提高,生
活方式得到了更新。整个工程既是经济计划工作的杰作,又
是更新和发展一个地理区域的重要实验,尤其是它在所有制
形式上所表现出来的那种〃真正新颖而富于想象力的设
计〃——新型的国家所有制,使国家具有经济基础属性和组
织经济生活的职能。气概念和方法,很可能是〃新政〃对美
国政府的理论与实践的最重要贡献。从各个方面看,它是
〃新政〃计划里最有持久意义的一项成就。
根据《全国工业复兴法》而建立的公共工程管理局由内
政部长哈罗德·伊克斯兼任局长,国会拨款33亿美元,以举
办大规模公共工程。由于伊克斯是个小心谨慎、一丝不苟的
官员,他考虑的是纳税人投资所得的利润,这与长期从事社
会福利工作的霍普金斯的观点不同;也正如罗斯福所言,〃由
于订定、编制和审查计划,澄清法律问题,广告征求投标,以
及订立合同,都不可避免要花费许多时间,公共工程管理局
到那时(1933年11月)一直都未能着手十分广泛的重大工程
计划。〃但是,该局从1934年起,日益显示出它对美国基本①
建设作出的重大贡献。至1939年止,它帮助建造了全国新校
舍的近70%,县政府办公楼、市政厅和污水处理工厂的65%,
医院和公共卫生设施的35%。它投资于私人品业力所不及的
各种工程。它建成了横穿赫德逊河的林肯隧道,把纽约市和
新泽西连接起来;它建成了纽约三镇桥,把曼哈顿和长岛连
接起来;它把宾夕法尼亚铁路改为电气化,试制了第一批柴
油机,它修建了华盛顿的动物园、林荫大道和联邦贸易委员
会大厦、加州的卡马里洛精神病院、肯塔基州的诺克斯堡金
库、旧金山的博览会会场、圣路易斯市的花卉馆、丹佛市的
供水系统、科罗拉多河上的博尔德水坝。此外,在公共工程
管理局的部署和款项资助下,一项海军扩军的长期计划得以
顺利实施,海军建造了航空母舰〃约克顿号〃和〃企业号〃,
以及许多轻巡洋舰、驱逐舰、潜水艇、战斗机。该局在它8②
年的政绩中花费了40多亿美元,它一开始可能对刺激经济复
兴未起多大作用,但它使美国的面貌为之一新。
在〃第一次新政〃期间,罗斯福还向国会提交了有关社
会保障方面的重要法案。在1933年4月13日的提案中,他
要求国会通过立法,以便使小住宅的抵押不会因抵押品赎回
①罗伯特·E·舍伍德《罗斯福与霍普金斯》(上册),商务印书馆19
80年版,第83页。
②威廉·爱·洛克腾堡:《罗斯福与新政》商务印书馆1993年版,第
155页。
权被取消而受到损失。因为1932年就有25万个家庭失去了
住宅,1933年前几个月,每天有1000多住宅被取消赎回权,
大批失去房产的人流落街头。该项名为房主贷款法的提案在
6月初获得通过,依此由联邦储备银行设立一个房主贷款公
司,通过它可以按低利息率来调整小住宅的抵押债务,并规
定特别困难时可以延期还本付息。抵押人无须按比例缩小其
贷出款额,即可将拖欠的抵押借款单交出,以换取有保证的
政府债券。该法正式实施的第一天,千万人在凌晨就排起长
队,等候在房主贷款公司门前换取救命符。1934年的一项修
正案将此项担保扩大到债券本金。几年内,房主贷款公司为
每5所美国城市抵押出去的私人住宅中的1所重新提供了资
助,并把低息债券扩大到30亿美元,从而试行稳定住宅不动
产的价