南方周末2004年精粹__下-第41章

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下的主要原因。但由于严格的保密措施，记者无法获知更多有关扩大权限的具体内容。

　　有鲜明对比意味的是，与国家信访条例修改的低调不同，四川的信访条例制订工作却十分高调。

　　2003年8月，四川省人大常委会将信访条例纳入立法计划，并成立了条例草案起草小组。“整个条例采取‘开门立法’，”陈双全介绍说，“起草小组除了听取部分市、区法院对信访工作的意见外，还将条例草案送到四川省各市、州人大常委会和省级有关部门，并在人大网站、《四川日报》等媒体上向公众公开征求修改意见。”

　　在解释何以如此重视信访条例的时候，陈双全直言不讳。他介绍，2000年至2003年，四川省行政机关、审判机关和检察机关的信访量一直居高不下，权力机关信访量增加43。9％。“从北京领一个上访者回来，要耗掉1万元人民币，这是有关部门给省人大汇报的数字。”陈双全认为，抛开社会稳定等因素不说，仅从这一点来看，上访带来的经济压力就非常巨大。

　　此前，四川一直参照现行国务院颁布的信访条例行事。但条例只是规范行政机关的信访工作，对于人大、法院、检察院的信访工作，并未纳入。随着老百姓对“一府两院”的监督越来越熟知，“参照原有信访条例已经不能适应目前的形势”。

　　比照四川省的做法，众多学者由此对国家信访条例的修改程序提出异议。于建嵘在给总理的信中语气恳切地表示，“信访政策的修改，应当预先组织专家学者和实际工作者进行充分论证，并可以考虑组织公民广泛参与讨论，切不可为了应急而草草出台。”

　　“当新鞋子没有到手时，不要扔掉旧鞋子”

　　四川信访改革大胆之处在于，信访机关被授予交办权和督办权。这使信访机关这个曾经的“传声筒”变成了一个“实权单位”。更鲜明的是，明确了有关部门在交办和督办过程中的法律责任，并在全国首次提出行政问责制，直接授予信访机构对办理机构人员处分的建议权，通过明确法律责任，防止置之不理。

　　这似乎正代表了目前主流的信访改革方向。国家行政学院教授杜钢建在接受本报记者采访时表示，信访是公民的基本政治权利，只有不断加强，不能弱化。他认为，信访说到底就是体现了公民的请愿权利，而这一权利是公民政治权利中非常重要的一项。

　　谈到现行千分之二的信访解决问题率，杜钢建认为，没有权威性是现在信访机构遇到的最大问题。“信访部门所能解决的问题实在有限。我知道他们的工作人员其实也非常辛苦。”

　　所以，一直以来都有声音要求加强信访部门的实际解决问题的权力。

　　杜钢建认为在这个问题上，政府的理念到位不够。现行信访部门和其他部门一样，只是政府之下的一个普通机构。很多人并未意识到，信访机构实际上并不是代表本部门而是在代表一级政府行使权力。“它级别不高，又没有实权，面对问题没有处理性和强制性手段，怎么可能解决什么问题呢？”这位学者认为，必须要强化信访在政府序列中的地位，信访部门的领导应该是政府的主要领导才行。

　　作为一名政治学者，中国科学院国情中心研究员康晓光认为，信访部门的功能无非两个：信息反馈和解决问题。“如果不是为了解决问题，谁愿意劳民伤财甚至倾家荡产地来北京。但如果信访部门没有足够的权力解决问题，那就是形同虚设。”因此，作为强化信访的支持者，他提议赋予信访部门更多如调查、督办甚至弹劾、提议罢免等权力。康晓光非常认可四川的做法，他认为行政问责制必须与信访结合起来才可发挥真实的作用。

　　谈及可能伤害到司法救济性的问题，一些学者并不以为然。杜钢建认为，中国目前的权利救济方式不是太多了，而是严重不足，不能仅依赖司法救济这一条路。

　　康晓光则提醒记者，不要无视中国的国情。“我们是一个行政主导的国家，在司法难以真正独立的情况下，中国需要这么一套反馈系统来了解社会存在的问题，了解民众的需要。这是一个没有门坎的系统。”正如一位普通老百姓对现阶段传闻可能取消信访表示强烈不满时说，当新鞋子没有买到手的时候，先别忙把旧鞋子扔掉。

　　“上访洪峰不是一个新条例能解决的”

　　显然现在的信访改革讨论鲜明地分成了强化派和弱化派，于建嵘在这场论争中是比较孤独的一个。他的“弱化信访权利救济功能”的观点遭到了强有力的质疑。有人认为是不考虑中国国情的理想主义，更有人认为是迂腐。但他依然在作最后的努力。“我实在不希望看到权力得到扩张的信访，这和信访的改革方向背道而驰。”

　　他对本报记者说，目前有关部门提出的《信访条例》修改稿试图强化信访机构职权，并且规定了许多明显违反宪法的禁止性条款。

　　于建嵘认为目前不是修改《信访条例》的最佳时机。信访量连续十一年增长，信访问题已经变得十分敏感，各级政府和信访公民都处于信访的高压之下。“中央几次有关信访的新举措都带来了新的信访高峰。在这种形势下，出台新的《信访条例》，有可能引发新的信访问题和新的社会冲突。”

　　“上访洪峰不是一个新条例能解决的。”农民学者李昌平提出了他对条例修改的三个担忧：如果授予信访部门太大的权力，信访部门解决的问题越多，依法行政的可能性就越小，引发的问题会更多；如果上访规范越严，老百姓上访的成本越高，下情更难以上达，底层的问题会更多；如果新条例规范的对象实际只是老百姓，那后果更难设想。

　　通过对信访制度长期细致的调研，于建嵘向国务院法制办及温家宝总理提出了一套完整建议。

　　于建嵘建议从行政、法律、政治三个层面考虑对信访制度进行稳妥而有步骤的改革。他认为，短期的行政治标之策是给各级党政部门减压和给信访公民松绑，用以减小信访的规模和冲击性，维护社会稳定。首先是，中央减少对地方党政领导的压力，不按信访量给各地排名，取消信访责任追究制，不要求地方政府来京接访；其次，中央信访部门不再给省市开信访移办单；不对信访公民的信访级别作特别的限制。另外，由信访地公安机关依法处理因信访而发生的治安案件。

　　于建嵘解释，这样做的理由是：减弱信访的权利救济功能，降低群众对信访的预期，会迅速使一些信访案件平息，减少群众进京走访。“给地方政府减压，才能给中央减压，才能加强和巩固中央的政治权威。”

　　法律层面的治理被于建嵘认为是中期步骤，即强化各级司法机关接受公民告诉、申诉及处理案件的责任和能力，由司法机关承办目前积压在信访部门的案件。显然，这一作法的目的是通过树立国家司法机构的权威，把社会矛盾的解决引导到正规的司法渠道，逐步减少信访以及伴随信访的非制度化公民的政治行动。

　　于建嵘坚持认为，信访制度的长期政治治本之策是撤销各级政府职能部门的信访机构，把信访集中到各级人民代表大会，通过人民代表来监督一府两院的工作。

　　“这样，不仅使信访工作获得一个权力主体，同时也使信访工作具备了应有的问责性，即向人民负责的特质。”于建嵘始终强调应该加强人大的职能，“把信访集中到人大后，可以建立一套统一的科学的信访登记体系和检索体系，不仅可以准确统计信访量，而且可以节约大量的社会资源，克服目前信访公民盲目投诉、反复投诉、多方投诉造成的巨大资源浪费和政治信任流失。”

　　于建嵘提出依靠“法治”和“人大监督”的终极解决方案，被很多人认为过于“天真”。质疑的声音认为，很多人就是因为在当地的司法机关和人大机构苦告无门之后，才转而上访的，现在又把他们推回到这些机关面前，不是又回到矛盾的起点吗？

　　于建嵘并非不清楚，信访问题的背后是一个需要进行系统改造的体制难题。但他认为，“即使给信访放权，我相信千分之二的解决率不会提高多少。”强化信访并不是解决问题的根本方向，而以此为契机，促进司法救济功能和人大监督作用的发挥，才是改革的正途。

　　争论还在继续，新条例可能即将通过。这个与中国政治体制、公民生活息息相关的信访制度到底如何去从？也许不久就会有答案。　




创建时间：2005…3…17　

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“个性施政”渐露中国　
　



　　南方周末　　　2004…11…18　12：25：09　

　　在人们的印象中，中国的官员从未像今天这样，各出奇招，给人以鲜明的印象。

　　他们曾经表情严肃，如今他们中的一部分已经能在聚光灯下谈笑自若，滔滔不绝。他们曾经中规中矩，如今他们中的一部分不但主动表现，而且个性突出。

　　曾经，最大限度地与他人保持共性，是官员们普遍的行为准则；如今，避免言语乏味、让别人记住自己的独特形象，方显过人之处。

　　他们在公共形象和施政行为上的个性表现，再也难以“一言以蔽之”。

　　从言词、形象，到举措、思路——一部分官员，正慢慢地从过去的极力突出共性，走向表现个性，力图推动工作，取得成效。

　　□本报驻沪记者　徐楠

　　形象一新的官员们

　　有媒体将王岐山评论为“最受关注的中国新生代政治家之一”。他有一句值得玩味的话广为流传：“应当允许官员们说错话。”

　　2003年5月的“危城”北京，王岐山到公园与晨练的老人们恳谈，他通过媒体对公众说：“大家说说，还有什么要提醒我们的？”在SARS最为紧急的时候，他“甚至希望办公室有一部直播电视，让老百姓天天看到”。

　　而薄熙来施政举措与其“高大俊朗”的外形、“文雅风趣”的谈吐、“从不拖泥带水”的办事作风成为百姓津津乐道的内容。在薄熙来身上，施政个性与公众形象联系得如此紧密，他曾得到这样一句评价：“因为薄熙来擅长与媒体沟通，很容易成为一个符号性人物。”

　　成都也很少像今天这样显露出个性。现任市委书记李春城，力主在公务活动中全面使用普通话；提议领导干部之间不以职务相称；他大力改造旧城，大张旗鼓地引来Intel公司，被媒体概括为“成都新梦想”；他主政期间，成都请来张艺谋的制作班底，开制作城市形象宣传片的先河，张艺谋用这样一句话收尾：“成都，一个来了就不想离开的城市。”

　　李春城是一个喜欢和记者交往的官员。当地一位记者说，他有时会招呼记者们一起出去吃夜宵，自己不带任何随行人员。

　　“笑眯眯”的李宪生，是又一位以个人公众形象将视线引向主政地的封疆大吏。两会期间“武汉在哪里”的发问，分寸得当又独具特色，刷新了地方大员的表达方式。很快，针对“中部塌陷”的具体应对，“新武汉观”成为他施政观点的集成。2003年除夕，他特意与10