大气候-第14章

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　　　　社会主义新农村建设，除了要必须克服上述习惯性错误外，还有如下九个不能回避的难题。

　　　　一是乡镇政权履行服务农民和管理农村社会的职能所需的行政经费缺口问题。4万个乡镇，每个乡镇至少400万各级干部（不含村干部工资），这要1600亿元，而中央和省级财政只安排了1000亿左右。不足额解决基层干部的行政经费，新农村建设就很难顺利进行。上级政府如果克扣基层政府一水壶，基层政府一定会舀百姓一水桶，并且留给上级政府一口枯井。

　　　　二是乡村债务问题。乡村债务至少5000亿，这是无法回避的问题。这些债务大多是农民集资办电力、电信、交通和教育形成的，实际上是20世纪90年代转嫁事权造成的恶果。应将这些债务转移给电力、电信、交通等部门，或用这些国有企业的利润偿还，中央财政也应该承担部分债务。想把新农村建设做好，先得想办法把乡村数千亿的债务包袱卸下来。

　　　　三是乡村社会转型后的管理成本谁付？农业税取消以后，乡镇的性质和职能都在悄悄改变。农村社会正在由威权压力管制型转向民主法治型，在转型的过程中，必然出现阶段性混乱。转型了，管理和服务成本会大幅上升，这是应该马上纳入议事日程的大事。

　　　　四是乡镇改革到底是转变职能优先，还是转变体制优先？转变体制是〃官本位〃向〃民本位〃转变，体制〃民本位〃了，职能就自然转变了；继续〃官本位〃，职能转了也会回复原状。20世纪80年代以来，关于转变政府职能的改革搞了四次，严格来说，都不算成功，往往都是机构改大了，人员改多了，效率改低了，老百姓的福利改没了。

　　　　五是财政资金的配置方式、转移路径和资金下乡后的使用主体问题。财政资金是权力配置为主还是法律配置为主？是专项转移为主还是一般性转移为主？使用乡村建设的财政资金的主体到底是政府官员，还是老百姓？用于建设新农村的财政资金越来越大，不解决好财政资金的配置方式、转移路径和使用主体问题，就无法保证财政资金的使用效率，新农村建设就难以做好。

　　　　六是农村金融到底怎么开放？连续几个一号文件都强调逐步开放农村金融，似乎还未把农民自己办金融列入议事日程，地方政府正在推进私人银行下乡，优先对私人资本开放农村金融，给农民带来的究竟是利还是弊，有待商榷。

　　　　七是土地的级差地租收益到底如何分配？土地〃涨价〃归公还是归私？是用于全体农民的福利和农村建设，还是用于城市建设？土地征用到底是要完善〃合理补偿〃制度，还是要建立平等交易为前提的〃涨价归公〃制度？如果〃合理补偿〃，是补偿农民村社组织，还是补给承包农户？土地〃涨价〃归公，是归地方还是归中央？这些都应该明确，因为这关系到走什么样的城市化道路问题——是剥夺农民的城市化，还是增进农民福利的城市化，也关系到新农村建设的务实。如果让农民分享国民经济发展的好处，就应该废除土地征用的补偿制度，改为平等〃农转非〃制度。

　　　　八是农业产业化，是鼓励企业家下乡经营农业，还是培育农民的企业家精神？这关系到中国农村到底走哪条道路。譬如，走〃台湾道路〃，即〃台湾农协模式〃（政府扶持农会将分散小农组织起来发展合作经济，变分散小农为有组织的〃现代小农〃，农民是农业现代化的主导，农民分享农业产业化和农村经济的全部收益），就要提倡大寨模式、刘庄模式、华西模式，即组织化的〃小农〃发展模式，结果是共荣共享发展成果；如果走〃菲律宾道路〃，即〃菲律宾模式〃（政府扶持资本下乡，以〃公司＋农户〃的模式整合农村，资本是农业产业化的主导力量，农民被动接受资本整合，资本分享农业产业化和农村经济的绝大部分收益），就是依靠〃龙头企业'带'农户〃模式，即〃小农〃依附〃大资本家〃发展的资本特权模式，结果可能是加速〃小农〃破产。要帮助〃小农〃组织化发展呢，还是扶持资本家〃带〃〃小农〃呢？如果给产业资本在农村获取垄断收益的特权，我们能够承担〃小农〃快速破产的后果吗？

　　　　九是〃以农补工〃时期的政策法规体系和上层建筑需不需要全面、彻底的改革？现有的与〃三农〃相关的政策法规体系和上层建筑是〃以农补工〃时期形成的，其主要功能和职能是控制农民、牺牲农民的。我们应该有坚定的决心按照〃以工补农〃的客观要求，全面修正与〃三农〃相关的政策法规，或出台《新农村建设促进法》，并彻底改革与农村相关上层建筑系统。

第三部分　4。表象、阻力与突破口（1）

　　　　二、表象、阻力与突破口

　　　　（一）新农村建设的表象

　　　　新农村建设自启动以来，效果并不理想。用基层干部群众的话说，〃雷声大，雨点小〃，用学者的话说，〃中央热，地方冷，两眼望上〃。每个县都做了几个〃点〃和〃典型〃，但暴露出来的问题不少。一是立足发展经济建设新农村的不多，搞面子工程、负债建设的不少；二是小钱办大事的新农村建设不多，大钱办小事，甚至是坏事的不少；三是农民自治组织自主的新农村建设不多，小长官意志主导的不少；四是立足自力更生建设新农村的太少，〃一等二靠三牢骚〃的太多。产生以上现象的直接原因有二：一是农民组织涣散，新农村建设主体缺位；二是无法摆脱〃官本位〃——面子工程至上。

　　　　这两点只是表面原因，本质上是落后的体制和制度在农村建设中的表现。其逻辑过程可以简述为：〃主体缺位〃是因为农民组织涣散；农民组织涣散，是因为农民组织的经济基础垮了；农民组织的经济基础垮了，是因为政府扶持私营企业、外国企业和垄断部门抢占了农民合作经济组织的生存空间（金融、加工、营销、生产资料生产和供应等等），逼迫数亿小农只能在种植养殖业的生产环节〃单干〃；数亿小农只能〃单干〃，新农村建设自然就没有了主体性。〃官本位化〃是因为政治集权；政治集权是由控制经济资源而实现的；控制经济资源主要是由垄断〃土地和金融〃权实现的；垄断〃土地和金融〃权就控制了农村经济发展权，就控制了农民的自主权，就迫使农民〃一等二靠三牢骚〃，结果就是依靠〃上级〃当救世主，进一步强化〃官本位〃。要想〃增强农民的主体性〃，必须增强农民组织的经济基础，最根本的是要归还农民组织的〃土地和金融〃权；归还给农民组织，农民就有了发展权，新农村建设的主体就归位了；农民组织主体性增强了，〃官本位〃在农村才能受到抑制。

　　　　（二）新农村建设的主要阻力

　　　　新农村建设是党中央国务院的英明决策，搞好新农村建设的两个关键是：农民是主体，基层政府是主要领导力量。可是，阻碍农民主体地位和基层政府领导力实现的阻力，不在别处，在北京。

　　　　新农村建设的财政资金，从发改委和财政部出发，经过国务院系统的各个部委，再经过省、市、县的条条对口，专项转移支付到基层。因为有9亿农民，所以要搞新农村建设，所以有很多的建设资金。用于农村的建设资金，农民却没有参与其管理使用的任何权利。农民实际上成了各个部门的唐僧肉。

　　　　每年一次的乡镇人民代表大会，人民代表都要求乡镇政府为农民做些实事和好事，这是基层政府责无旁贷的！但钱在哪里呢？钱在垂直管理的部门手里。乡镇领导人逢年过节都要到部门领导家去〃尽孝〃，乡镇干部经常自嘲：部门是乡镇的〃奶妈〃。部门有钱，经常下乡检查工作，部门干部是〃大爷〃，乡镇干部就像〃乞丐〃。一级政府，不知道自己一年有多少财力，要承担新农村建设的领导责任，又要年年〃精简〃和〃转变职能〃，最后任由部门摆布。

　　　　农民企业家孙大午说：农民穷，是因为农民有饭吃没钱花；没钱花，是因为没事干；没事干，是因为有事不能干、不敢干；想干，也干不了、干不成。20世纪90年代林林总总的部门立法，追求部门利益，形成了〃农村住的就是农民，农民就是种地的〃的社会格局。2004―2006年，中央连发三个〃一号文件〃，其主旨和落脚点都是为了〃多予、少取、放活〃，而一些部门依据已有的部门法规为自己谋取利益、为收费而执法已是尾大不掉。关于全面修改与农村相关的法规体系和彻底改革以牺牲农民为基本职责的上层建筑系统，解决〃国家权力部门化，部门权力法制化、利益化的格局〃的呼吁，不绝于耳，但部门却岿然不动！例如：最近两年的中央一号文件，都特别强调扶持农民组织发展金融合作，但即将要出台的〃农民专业合作经济组织法〃，居然不让农民享有资金合作的权利，理由是金融部门不同意！

　　　　说句实在话，关于〃三农〃问题的研究队伍越来越庞大了，但农村怎么搞，很多人说不到点子上；说到点子上了，也难以体现到政策上；政策上规定了，也难以落实到工作上；落实了的，往往是片面的，如义务教育〃普九〃达标，解决一个问题，带来更多的问题，农村越搞越复杂了。农村是一个整体，是一个系统，农村的问题，需要统筹全局加以解决，但几十个部委，将农村切成了碎片。

　　　　（三）呼唤四大制度性突破

　　　　我认为，新农村建设的当务之急是要突破四大制度。

　　　　1．要突破土地和金融制度

　　　　第一，要建立〃土地―金融―社保〃制度。全国农民拥有20亿亩耕地、50亿亩的非耕地（包含山地），如果每亩耕地价值5万元，每亩山地2万元，那么农民拥有的耕地、非耕地的总价值应该有200万亿元。此外，农村水面也有数十万亿的价值，农民的房产也有数十万亿元的价值，还有近3亿处于半休闲状态的劳动力。如果建立起〃土地―金融〃制度，农民每年不仅可以动用数百万亿，甚至更多的〃土地金融资金〃发展和建设新农村，在建设的过程中还可以获得数百亿，甚至千亿的土地交易收益和金融服务收益，以此奠定农民社保制度的经济基础。〃土地―金融―社保〃制度的核心内容包括：首先，国家建立土地银行（也可以由地方政府在财政局内设〃土地金融基金〃和土地储备中心），为农民集体提供低息〃集体土地抵押贷款〃，做实农民组织的经济基础；其次，〃集体土地抵押贷款〃专用于建立跨社区（一个乡镇范围内建一个或两个）农民合作经济组织内部的〃金融合作社〃和村（自然村）内部的资金互助社，农户家庭的土地使用权可以在〃金融合作社〃或〃资金互助社〃抵押贷款，促进家庭经营权进一步发展；再次，〃金融合作社〃或〃资金互助社〃由农民自主经营管理，接受财政部门下属（或农业部门）的农经局监管，利息收益的分配，由社员依照章程民主决定。此后，〃土地―金融〃制度带来的巨大收益，其中相当部分用于充实公积金和村民（社员）个人的社保账户，国家用于农民的社保资金，也一并划入村民（社员）的个人账户。村民（社员）退出集体，进入城市，集体应将村民（社员）个人账户的社保资金转入城市社保体系，还应该用公积金收购其土地份额产权（以内部交易价格为准，也可转让给内部成员�