财富的归宿-第19章
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，最后该法官只得辞职。这次辩论持续时间较长，社会影响较大。主要压力来自左派，但也有右派的，如以阿拉巴马州州长乔治·华莱士为代表的极右派人士反对福特等基金会资助南方黑人登记选举的活动。他们对国会施加压力，要求在立法中加上基金会寿命不得超过40年的条款，经基金会力争，删除了这一条款。为基金会辩护、反对对它限制过多的主要是各大学、研究机构和民权组织的代表，以及一部分政府官员。
最后通过的《1969年税制改革法》是妥协的产物，当年12月30日由总统签字生效。该法全文冗长而十分复杂，非专业律师和会计无法读懂。主要影响基金会的条款是：基金会每年投资所得利润要交一定的税（税率在以后10年中不断变化，大体上从4％减至2％），这是美国有史以来第一次要基金会纳税；严禁基金会内部转移资金；基金会每年必须至少捐掉其当年资产的一定的比例（这一数字也经过反复争议，后来基本上固定在5％）；基金会一般不得持有任何一家公司20％以上的有投票权的股票，并不得从事危及本金安全的投机；要求基金会每年提出更加详细的报告（1950年通过的税法中已经首次规定基金会等免税组织如经营某种商业，须与公司一样纳税，并要求基金会建立账目档案，其中一部分公众可以随时查阅，现在更进了一步）；严禁资助选举登记、政治宣传以及足以影响立法和政策的游说活动；捐赠给其他非营利机构的款项必须符合公益事业标准，接受单位必须在一年内将此款用于原定目的；对个人的捐赠必须符合严格的经过批准的标准等等。如有所违反，将课以重税，最高达100％。
尽管最严厉的主张未包括在内，但该法总的说来，对基金会加强了限制和压力。其利弊说法不一：论者大体上认为积极方面是使基金会更加自律，杜绝了一些滥用免税权利进行不正当活动的途径；消极面是束缚了手脚，特别是使大基金会失去了那种开创性、前沿性和探索精神，最受影响的活动实际上是有关社会改良、扶助弱势群体特别是黑人民权运动那部分。该法出台后一些小的基金会解散，新基金会成立的步伐减慢。人们担心，由于第一次要基金会交税，以后各级政府一遇财政紧张是否会纷纷效尤，或任意增加税率，以致从根本上危害慈善事业。还担心如果对限制条款作宽泛的解释，一切教育和人文社会科学的研究都可能纳入，将使基金会寸步难行。于是后来又采取了一些挽回措施，例如批准“项目投资”（Program Related Investment），允许基金会给通常银行不予考虑的城市发展项目贷款，这项政策对推动城市改良很有用。⑤
在此以后，一些补充法律又陆续通过，目前这种问题虽然不能说已经杜绝，但已受到严格的监控。事实上享受免税的慈善机构在美国有好几十万种，其中最大的部分是教会，其财产达一千多亿，类似上述的问题要严重得多，而且它们对政治的参与和施加的压力要大得多，但是政府基本上不予过问。因为从一开始，教会就较少受立法监督约束，其活动错综复杂，无法查清，而且势力庞大，国会、行政部门都奈何不得。从这里反观基金会的处境，可以看出其运作还是比较规范，经常在舆论与法律监督之下，与政府虽然有联系，但基本上还是保持一定距离的。
《财富的归宿》 第三部分围绕小布什政府取消遗产税的争论
4 围绕小布什政府取消遗产税的争论
2001年小布什上台，适逢美国经济开始呈现衰退迹象，他提出的第一批政策措施之一就是减税以刺激经济，其方向与里根政府被称为“劫贫济富”的政策有类似之处。他提出的一揽子法案题为“经济增长与缓解税收法”，其中与公益事业有关的是逐步取消遗产税，原计划逐步递减到2009年全部免去。此案得到大多数共和党议员拥护，赞成者的理由是遗产税挫伤储蓄和投资的积极性，特别是伤害世代相传的家庭农场主。据小布什的方案估算，实施后10年内，那些本应交税的人将少交2360亿美元，而他们用这笔钱投资所得的利润将使政府增加比这更多的税收。最后该法案国会两院通过，并由总统于2001年7月7日签署，有关遗产税部分规定递减到2011年全部取消，但是又加一条规定：到2011年重新回到2001年的征税水平，也就是减免是暂时的。取消派对这一条于心不甘，到2002年在国会提出删去这一条，使免除遗产税成为永久性政策。此案在众议院通过，但未能在参议院通过。这一争论还将继续下去。
美国在19世纪几次征收遗产税都是临时性的，主要是为支付战争费用。1916年开始正式征收所得税，也包括遗产税。当时所得税定得较低而对待遗产税比较苛刻，不到一万美元就开始起征，而且税率很高。主要是为防止出现欧洲国家那种世袭的贵族。但是后来逐渐放松，历届政府的税率都有变化。到小布什上台时，遗产税的起征数是67。5万美元，税率从37％开始累进，300万美元为最高点，税率是55％，其中家庭农场和家庭企业的起征数是100万美元。实际上每年达到付遗产税的美国人只有4。8万人，占死亡人数的2％，而其中留下500万美元以上遗产的死者每年约4000人，其家属所付税占总数的一半。在克林顿执政时期，国会就曾通过逐步取消遗产税的法案，但为克林顿所否决。
对小布什此项政策反对最力者正是美国最富有的慈善家。2001年2月，方案刚一提出，盖茨基金会会长老盖茨（比尔·盖茨之父）立即发起向国会请愿书，得到索罗斯、大卫·洛克菲勒、斯蒂夫·洛克菲勒（洛克菲勒基金会会长）等120名美国富豪联合签名，要求不要通过这一计划。他们都是在遗产税起征线以上的富豪，也就是说，其家属可能是小布什政策的受惠者，但他们同时也多与公益事业有关，相信取消遗产税会损害公益事业。比尔·盖茨夫妇没有签名，但表示拥护这一请愿书，并表示准备死前把所有财产都捐出去。老盖茨还在《华盛顿邮报》上发表署名文章全面阐述他对这一问题的看法，包括他对美国社会贫富悬殊的批评。
反对取消遗产税的理由如下： 这一免税政策只能使美国百万、亿万富翁得利，而损害那些入不敷出的穷人。政府因此而损失的亿万税收，不是靠向支付能力更弱的人征税来弥补，就是削减社会福利、医疗保障、环境保护和其他对社会福利至关重要的政府项目。特别是取消了富人向公益事业捐献的一大动力，将减少私人公益事业的收入。遗产税对慈善捐赠一向是一大促进力量，而免去这项税收将对慈善事业带来破坏性的影响，对美国的民主、经济和社会都不利。另一位在《福布斯》杂志上名列富翁排行榜第四位的巴菲特（Warren Buffett）也强烈反对这一计划，他说他没有在盖茨请愿书上签名是因为它对这一政策的危害性还强调得不够：除了经济损失外，更重要的是破坏了美国赖以建国的社会基础，那就是凭个人贡献而不是凭家世致富，这就像挑选冠军的儿子参加奥林匹克运动会一样错误而荒唐。⑥布什和拥护此政策的一派的理由也是以美国传统为根据，他们认为高额遗产税对通过个人奋斗而积累财产的人不公平，有损美国社会和经济活力的基础。双方各自都能拿出数据来，证明遗产税与公益捐赠关系很大，或关系不大。究竟这一政策对公益事业的影响如何，尚待历史证明。
《财富的归宿》 第三部分“公私合营”的运作模式
四、 “公私合营”的运作模式
一般说来，以罗斯福“新政”划线，美国的公众福利转向以政府为主导，政府财政
占福利经费来源的绝大部分。但是美国之为“福利国家”，和通常人们以欧洲福利国家为蓝本的概念是有很大区别的。为方便计，姑且借用“公私合营”一词以名之。这种“合营”表现在以下几个方面：
（1） 减免税收以鼓励私人捐赠，实际等于间接的政府补助。这是世界各国普遍实行的。不过在美国底数大，因而效益显著。根据商业部的统计，以1985年财政年度为例，这一“间接补助”达134亿美元，其中医疗第一，占12％；教育第二，占10％；其余部分进入各种各样的非营利机构，包括教会组织。
（2） 政府负责决策、立法和拨款，而具体运作则是另一回事，很多福利拨款都通过私营非营利组织发放。也可以说，私人机构参与政府的福利项目，其好处是，政府承担的公益领域虽然不断扩大，而有关的行政机构、人员和开支却未成比例地增长。
（3） 政府的福利政策并未取代私人公益事业，而是平行发展。从小罗斯福到约翰逊政府的几十年中政府福利项目不断扩大，预算也大幅增长，而与此同时私人对公益事业的捐赠也持续增长，基金会在战后几十年中的蓬勃发展即是证明。反过来，私人基金会也向政府主持的机构或项目捐款。
所谓私营非营利组织包括多种类别。根据这方面的专家萨拉蒙（Lester Salamon）的说法，可分以下几类：（1） 出资机构，包括私人基金会、“联合道路”组织、蓝十字会（覆盖最广的医疗保险机构之一）以及宗教募捐联合会等；（2） 为会员服务的组织，如工会以及各种行业公会；（3） 为公众服务的组织，如各种教育文化机构和福利机构、幼儿园、养老院、慈善医院等；（4） 教会组织。本书的主题——私人基金会——属第一类，但与第三类也有关，因属于其捐赠对象。本节在叙述“公私合营”现象时，除第四类宗教组织外，其他三类都包括在内。⑦
事实上，政府给私营机构资助在美国“古已有之”。早期有些私立大学（如哈佛、哥伦比亚）、艺术博物馆以及福利性医院等都得到过政府的捐款，1890年政府济贫款通过私营机构运作的已达50％。但是直到1960年之前，这类合作大多在地方政府和私营机构之间进行。1960年以后，联邦政府才大规模与私营机构合作。以1980年为例，宗教组织以外的非营利机构共接受捐款1164亿美元，其中联邦政府出资404亿美元，私人捐赠（包括基金会、公司及个人）268亿美元，州及各级地方政府出资80—100亿美元。由此可见，联邦政府占第一位，加上州和地方政府的拨款则比私人捐款多50％。联邦政府通过私人机构运作的福利、文教卫生类拨款占其全部此类拨款的36％，其中各类项目的比例又有所不同，依次为：（1） 社会服务56％，（2） 文化艺术51％，（3） 就业培训48％，（4） 医疗保健44％，（5） 住房和社区开发5％。最后一项最少，因为这主要是由地方政府负责的。⑧
政府除利用原有的私营机构外，还可以推动成立新的机构或机制，以实施政府的福利计划。典型的例子是，根据1964年的《经济机会法》，联邦政府推动在全国贫困社区成立医疗门诊网，到1980年已有900个这样的中心。这些中心的资金来源既有联邦政府， 也有地方政府和社区基金会及私人捐赠。
以下举两个典型时期为例：
1。 大萧条及罗斯福“新政”之后
1929年开始�
