财富的归宿-第17章
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择校补贴（school voucher）是目前美国有争议的一项政策。通常学生按地区入公立学校是免费的。但是有的家长对本地区的公立学校不满意，把子女送到另一地区的私立学校。有的地方政府立法规定此类家长可以在一定条件下申请私立学校学费的补贴。反对者认为这是变相鼓励种族隔离，而且是对富人有利，因为穷人即使有补贴也不足以负担异地进私立学校的费用。因此这一问题成为自由派和保守派之间的一个热点争论问题。
《财富的归宿》 第三部分基金会与政府的关系
第四章基金会与政府的关系
美国基金会究竟与政府是什么关系？这是人们常提的一个问题。对这个问题的看法分歧极大，在中国一般认为基金会是配合政府内外政策的工具，而美国人则看法不一，强调其与政府对立的一面的也大有人在。实际情况也是二者的成分都存在，从观念到实践都不能一概而论。大基金会本身就是构成美国权势集团的主要部分，同时它又是独立于政府之外的，而且特别注意保持自己的非官方性和独立性。一方面它与政府的关系在大方向上是一致的，在主要政策上默契配合；另一方面又有距离，有时有矛盾。基金会与政府的关系可以说是合作与对立双轨运行，政府部门对它的态度随着政治气候来回摇摆，政策不断调整。
一、 补充和配合
慈善事业从根本上说是私人行为。美国人从立国之初就本能地对政府权力过大疑虑重重，其宪法的主要精神之一是限制政府的权力。对于在发展中出现的社会问题和各种灾难，传统的观念是较多依靠自助或互助，而较少指望政府，特别是联邦政府，这也是公益事业和基金会发展的社会文化基础，这种观念与我国关于政府责权的观念是截然相反的。19世纪后半叶，资本主义发展到一定程度，各种社会矛盾，特别是劳工问题尖锐化，欧洲各国开始关注社会问题，政府开始采取某种缓和矛盾的初步福利措施。美国南北战争结束后到19世纪末，也同样出现社会急剧两极分化，各种社会问题丛生的局面。但是美国较之欧洲一些国家，更少有政府干预的传统，除了1890年《谢尔曼反托拉斯法》之外，到那时为止，尚无全国性的有关劳工和企业的政策；再者，美国的社会问题必然牵涉到种族问题，即使是在南北战争之后，在这个问题上联邦政府的权力实际上无法控制南方诸州，这个问题的解决还要等一百年；并且，教育文化领域从来就在政府管辖以外。由于这些美国特有的条件，私人公益事业填补了时代急需而政府（包括国会）鞭长莫及的真空。直到20世纪30年代，私人公益事业、私人捐助的地方政府和社区管理的小金库，对满足社会福利需求、发展文教卫生和缓解日趋尖锐的社会矛盾包括种族问题，都起到了重要的作用。基金会以其现代化的组织和雄厚的财力在20世纪上半叶的确起到缓和矛盾、稳定社会的作用，客观上对政府有帮助。所以，从本质上说基金会是对政府的补充，地方政府更加对此予以鼓励。
美国各级政府一向有给慈善机构减免税的传统。政府认为这样做不但增进社会福利，而且最终是合算的：凡致力于增进健康、娱乐、培养人格的机构一般都能减少社会财产的损失，降低警察和监狱的费用，而且因改善人的健康、效率和道德水平而增加社会财富（这些财富是可收税的）。特别是从事教育事业的机构代替了一部分政府必须进行的工作，而政府的花费要高得多。
基金会在工作中不接受政府的指示，政府也无权干预。不过其负责人与政府高级官员经常对换角色，在相互的大门中进进出出，这种例子不胜枚举。略举几个我们熟悉的名字：
● 腊斯克（Dean Rusk）——杜鲁门政府的副国务卿和约翰逊政府的国务卿，在两次政府职务之间任洛克菲勒基金会会长。
● 杜勒斯（John Foster Dulles）——先任洛克菲勒基金会董事长，后任艾森豪威尔政府国务卿，又任卡耐基和平基金会董事长。
● 邦迪（McGeorge Bundy）——先任肯尼迪—约翰逊白宫安全委员会助理，后任福特基金会会长。
● 加德纳（John W。 Gardner）——先任卡耐基基金会会长，后任肯尼迪—约翰逊政府的“总统国际教育文化顾问委员会”主任。
● 万斯（Cyrus Vance）——先任洛克菲勒基金会董事长，后任卡特政府国务卿。
● 霍夫曼（Paul Hoffman）——福特基金会1950年改组后的第一任会长，同时主持马歇尔计划在欧洲的执行。
此外，战后负责福特基金会海外工作达15年的约翰·霍华德（John Howard），二战时曾在罗斯福政府内担任《租借法》的工作，后来又参加马歇尔计划和共同防御援助计划工作。另一名50年代福特基金会的中心人物，“促进教育基金”创办人和空中电视教育项目负责人库姆斯（Philip Coombs），离开福特基金会后任肯尼迪—约翰逊政府的教育文化事务助理国务卿，并著书论文化教育在外交政策中的作用，后来到巴黎任教科文组织下属的国际教育计划研究所所长，该研究所也得到美国大基金会的资助……至于大基金会的董事会成员先后在政府任职的更加不胜枚举。这足以说明，基金会在思想上与政府有无法分割的联系，因此有“影子内阁”之称。
冷战时期有些基金会曾资助中央情报局（CIA）在东欧的工作以及东非的教育交流、和平队等。这些本都是幕后进行的，后来被参与者发现，遂曝光。
但是，又不能据此认定基金会一定处处都与政府的思路一致。它的主流始终代表美国精英的自由主义、改良主义的理想。原来的“官”变成“民”之后，其角度和行为也就有所不同。例如腊斯克在两届政府中都是冷战强硬派，而在基金会任职期间面对国会的“非美活动”调查，却竭力为自由派路线辩护。邦迪在政府中是越南战争的推动者，在基金会时则对援助黑人，包括民权运动，一马当先，受到保守派的抨击。
《财富的归宿》 第三部分税法的调控作用
二、 税法的调控作用
基金会只是美国数以百万计的非营利组织中的一种，既然它享受免税待遇，无论是政府还是公众都十分关心这些组织是否滥用它们的免税特权进行逃税，对其行为的监督就至关重要。
在税率差别较大的年代里（美国历届政府累进税的政策常有改变），收入越高的人进行公益捐赠越合算。特别是非现金的捐赠，例如股票、房产等，如果将这些出售换现金，交税可达25％，所以在估价较高时捐出，对整个资产享受免税可以比自己出售还合算。因此有精通税法者钻这个空子，以向公益事业捐款达到谋私利的目的，不过这是少数，远非公益事业的主流。多年来为杜绝此类弊病，在美国存在着政府的和非政府的双重监督机制。政府在联邦、州和市三级都有监督，其中以联邦政府为主，因为只有在联邦一级有权决定减免税收。实际上税收制度是政府在法律上对非营利组织进行调控的主要手段，甚或是惟一的有效手段。政府的监控集中由财政部国内税务局（IRS）根据国家颁布的有关法律统一管理。税务局下面负责此事的部门为“雇员计划和免税组织处”。到目前为止，适用的法律基本上以1986年10月通过的税法中第501（c）（3）条款为准。该法规定享受免税待遇的基金会和其他组织的条件是：
其组织和运作完全是为了宗教、慈善、科学、公共安全试验、文学或教育，扶助国内或国际业余体育竞赛（但任何活动不得包括提供体育设施或装备），或防止虐待儿童和动物的目的。但不适用于以下情况：其收入任何部分作为私人股东或个人利益，以大量活动用于企图影响立法的宣传等活动……以及参与或干预拥护或反对任何公职候选人的政治竞选活动（包括印刷和发表声明等）。①
另外还规定捐赠给以下对象者不能免税：亲戚、朋友或其他个人，外国组织、政治组织或候选人，社交俱乐部、工会、商会或宣传组织。
凡申请免税的组织都按一定的程序向税务局提交报告，审查合格即可发放许可证。税务局也经常对已经免税的组织进行审计，要求基金会提交报告并对捐赠情况进行调查，并向国会递交其所了解的情况，对有关立法提出意见，对违规者实行处罚，直至收回许可证。与其他国家相比，美国的法律和审核程序比较简单。税务局只负责审查有关单位是否符合法律内容，不问其业务内容及社会需要的程度，也不必与其他有关部门协商，例如有关医疗的公益机构不必通过卫生部门，又如有人要捐款成立一个专门研究防治流感的基金会，政府不能因为流感不是当务之急而先批准治疗癌症的基金会，只要符合501（c）（3）的条款，必须一视同仁。这既充分尊重捐赠者的意愿，同时也免去许多官僚手续和各部门因利益、角度以及对法律的解释不同等原因使申请者旷日持久地等下去。美国政府也无权过问公益组织内部的运作、人事、组织等问题，不能下令某几个公益组织合并、解散或没收其财产。在经过联邦政府批准取得免税地位之后，该组织还需要在所在州进行登记，取得根据州立法的合法地位；但这多数只是例行手续，一般经联邦政府批准后，不会在州里遇到问题。
政府特别关心并经常进行监督的是这些组织是否严格遵守税收制度，有无滥用免税的优惠，以及权力过大而失控。但是有人提出，由一个以最大限度增加税收为己任的政府部门来做这项工作是否能做到公正客观是值得怀疑的。例如，尼克松政府就曾通过税务局对不同意越战和支持民权运动的教会和其他慈善机构进行撤销免税资格的威胁，其依据就是有关法律中“除去……进行宣传和企图影响立法的活动”一条。
对于违反规定的组织，政府可以实行的处分就是取消其免税资格。但是由于这一处分太严厉，所以很少执行。自1996年起，通过了“中间”的处分，包括一定比例的罚款。除联邦政府外，州与市政府也有各种约束私人公益组织的规定，州政府的执行者是州检察长。监督的重点视情况而定，有的是保证捐赠人的意愿得到执行，有的是审查拉赞助的人员的资格和行为的正当性，还有要求有关组织报告其财务运作情况。
在法律上只有政府有权对公益组织进行监督，但是美国的社会提倡“自我规范”，在这方面出现了许多非政府的监督组织，有时比政府还有效。非政府的监督机制包括面很广，有形形色色的所谓“看守”、“鉴定”、“会员制保护伞”组织和专业团体，还有媒体的褒或贬等等。本书的第三章中提到的“基金会理事会”是最大的全国性组织，其功能一方面是维护基金会的权益，另一方面起监督自律的作用。另外还有一些自发的私人资助的志愿组织，代表公众进行监督，其中影响较大的有：“全国慈善信息局”（NCIB）、“改善企业管理委员会公益顾问组织”（CBBB）和“福音会争取财政负责理事会”（ECFA）等。这些组织都制定了考查公益组�
