欧盟宪法危机及其根源-第1章

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　　岳健勇　
　　欧盟各国政治精英经过艰苦谈判于2004年10月签署了欧洲宪法条约，未料在2005年5…6月被法国和荷兰的全民公决相继否决，英国随之宣布推迟全民公决的时间。欧盟轮值主席让•；克劳德•；容克表示，原定的2006年11月作为欧盟宪法最后批准日的规定不再适用。紧接着，又有一些欧洲国家宣布，在欧盟宪法的前景明朗之前，不会批准该部宪法，欧盟宪法危机由此爆发。
　　这一出人意料的结果使欧洲一体化的前景瞬间变得扑朔迷离1。在许多美国人看来，欧洲实际上已变得无足轻重2；在欧洲学术界，有研究方案认为，欧盟在未来的10…15年内有走向解体的可能3。欧盟宪法危机产生的震荡甚至波及到了经济一体化，意大利公开扬言要退出欧元货币体系，恢复使用意大利里拉。无疑，欧盟宪法危机是迄今欧洲一体化过程中最严重的一次危机。事实上，自冷战结束以来，欧盟各国在经济政治一体化问题上的分歧和矛盾愈演愈烈，几度爆发严重危机4。欧盟宪法危机是这些分歧和矛盾最集中的体现，它再次表明，欧洲的一体化进程并非不可逆转。
　　欧盟宪法危机的根源
　　欧盟宪法不是凭空产生的，它是建立在过去近50年中，欧洲国家缔结的一系列有关主权让渡及政府间合作（inter…governmentalism）的条约基础上的，如罗马条约、马斯特里赫特条约、阿姆斯特丹条约、以及尼斯条约等。推动欧洲一体化进程的制度建设（institutional　building）大多源于这些条约，从本质上讲，欧盟宪法就是对制度建设过程中正式的和非正式的规则和实践加以法典化，并赋予新的定义。欧盟宪法确认了欧洲议会近年来已取得的实际权力，欧洲议会可以否决部长理事会通过的立法建议；修改了有资格多数表决制度（QMV），即提案的通过必须取得55％的成员国同意，并代表欧盟65％的人口；扩大了欧盟在某些新领域的权利（主要涉及社会公正）；新设立欧洲理事会主席一职，并由其任命欧盟外长；确认各成员国对欧盟的外交、防务和税收政策继续拥有否决权。
　　由此可见，制定欧盟宪法主要是为了巩固欧洲经济政治一体化已取得的成果，并在此基础上对进一步的政治一体化做有限度的推动。在欧盟制宪过程中，成员国之间的谈判十分艰苦，尽管最终达成了协议，但在欧洲统一问题上的分歧已经到了危机爆发的临界点。至此，欧洲一体化产生了这样一个悖论：假如没有欧盟宪法，欧洲作为一个社会体（social　entity）就无法存在下去5；但是欧盟制宪引发的严重危机表明，依靠行政力量推动“欧洲共和国”的建设已成为强弩之末。问题的症结在于，欧洲一体化的背景在冷战后发生了深刻的变化，在全球化条件下国际政治经济关系的演变给欧洲一体化带来了前所未有的挑战。
　　欧洲一体化得益于二战后法德等国政治精英的远见卓识。他们认识到，欧洲国家之间经济政治关系的不稳定是导致两次世界大战的总根源。法国人让•；莫奈（Jean　Monnet）认为，要消除战争，建立国家间的相互尊重和信任，进而实现欧洲持久的和平、自由和繁荣，就必须“把人们联合起来，解决使他们之间产生分歧的问题，并且使他们看到共同的利益”6。为此，西欧国家之间应通过经济上的相互融合，建立共同市场，来促进“共同利益”观念（perception）的形成。这种主观构想赖以成长的客观背景是，二战后，资本主义欧洲受到两极格局的制约和非殖民化的冲击，在国际经济政治中的地位和影响急剧下降，必须通过西欧国家的政府间合作来促进经济的复兴，改进国民福利，克服潜在的冲突。
　　在冷战的国际背景下，西欧与美国结成了战略同盟关系，这对于保障西欧的安全至关重要。欧洲的政治精英们一方面承认冷战的国际政治现实，接受美国的军事保护和政治领导；另一方面，通过促进区域内经济的一体化，推动欧洲的统一进程，希望以此为欧洲在美苏争霸的格局中赢得独立和尊严7。因此，在大西洋主义（Atlanticism）的笼罩下，欧洲主义（Europeanism）成为了冷战时期推动欧洲经济一体化的意识形态动力8。
　　但是，莫奈担心，由于后人缺乏对过去战争的感同身受，一旦环境发生变化，人们的观念也会改变，一体化就可能随之终结。因此，人们的“观念”是靠不住的，必须为一体化建立规则9，通过一点一滴的制度建设，推动一体化一步步从经济向政治领域延伸。莫奈的主张对于欧洲的一体化产生了深远的影响10。然而，随着时间的推移，行政化的制度建设会令一体化本身产生自我推进的惯性，作为“精英主义”产物的一体化就会越发地成为精英们独享的政治专利，而与多数民众无关，这就为未来欧洲一体化政策的合法性（即“民主赤字”）埋下了危机的隐患。“民主赤字”问题在冷战的大部分时期里被欧洲主义意识形态所掩盖，但是，到了冷战的中后期，由于东西方关系的缓和以及西欧经济的滞胀，欧洲一体化开始出现了动力渐失的迹象，如20世纪70年代就被普遍认为是欧洲一体化“失去的十年”11。
　　冷战结束和苏联解体使欧洲一体化的背景发生了重大变化，主要表现为欧洲主义意识形态的消退，经济全球化对“协调式资本主义”模式的巨大冲击，以及美国单极霸权的确立。这三方面的变化对欧洲经济政治一体化产生了复杂的影响。
　　首先，冷战结束和苏联解体极大地改变了欧洲和世界的政治地图，欧洲主义意识形态在很大程度上失去了存在的理由。欧洲主义的式微使“民主赤字”的危机暴露无遗，并使欧盟各国政治精英对“共同利益”的认同大为减弱。由于合法性是任何机构制定政策的基础，在欧盟机构中，只有权力十分有限的欧洲议会是经过普选产生的，欧洲民众无法真正参与到欧盟的决策过程中，因而民众对于“精英主义”的欧洲一体化越来越失去热情，而对一体化中出现的问题异常敏感。问题的复杂性恰恰在于，随着经济一体化程度的提高，共同体经济整合的难度也在加大12，加之经济全球化的冲击，从90年代至今，多数欧盟国家经济不振，从而导致民众对一体化带来实际回报的期望不断落空。由此产生的一个直接的政治后果是，越来越多的成员国的民众通过对本国政府及其政策行使投票权，迫使政治精英在欧盟决策过程中更多地维护本国的利益。与此同时，对“共同利益”认同的下降也加剧了各国在一体化政策上的矛盾和冲突，特别是欧盟东扩后，由于“老欧洲”与“新欧洲”国家在发展水平上的重大差异，欧盟各国在经济利益和政治权力的分配等问题上产生了严重分歧，成员国之间寻求妥协以及共同决策的成本急剧上升。因此，在缺乏足够的合法性及共同信念支撑的情况下，单纯依靠行政力量推动欧洲一体化已经难以为继。
　　其次，以世界范围的贸易和投资自由化为主要内容的经济全球化给欧盟带来了巨大利益，但同时，欧盟因其较高的福利水平和稳定的就业制度，经济成本居高不下，产业的国际竞争力明显逊于美国。由于欧美之间发生的经济全球化的程度是最高的13，对于欧盟的核心国家法国和德国来说，要战胜美国全球资本主义（global　capitalism）的挑战，就必须在一定程度上吸取英美资本主义模式的长处，改革福利和就业制度，调整社会关系。由于改革触及到了欧洲社会民主主义的根本，必然激起中下层民众的激烈反对，政治家们不得不小心谨慎。他们试图通过一体化地理范围的扩大（欧盟东扩）及有限的社会改革，解决经济全球化与欧洲社会民主主义之间的冲突，使欧洲的“协调式资本主义”重新焕发活力。问题是，欧洲一体化毕竟不同于全球化。全球化只是有限的生产要素的自由流动，人员流动却并不自由；欧洲一体化则不同，建立共同市场的一个基本承诺就是“商品、服务、资本和人员”在区域内自由流动（简称“四大自由”），如果限制欠发达成员国人员的自由流入，必然严重损害一体化的信用和凝聚力。但是，欧盟东扩在扩大区域市场的同时，也给发达的西部国家带来了两方面的问题：其一，东部国家以低廉的劳工成本吸引了西部的大量投资，导致西部国家制造业工人纷纷失业；其二，高出生率的东部国家剩余劳动力利用“人员流动自由”，大量进入西部国家寻找就业机会，令西部国家制造业调整及产业转型的步伐放慢，因而未能有效改善本国的失业状况。这大大激化了法德等国的国内矛盾，使越来越多的民众对一体化提出强烈质疑。面对无法抵挡的经济全球化浪潮，问题再次回到了原先的起点：核心国家必须进行有效的社会经济改革，以适应全球资本主义的竞争并重振经济；否则，不仅无法消化欧洲一体化中的问题，更难以赢得本国民众对未来一体化的支持。
　　第三，冷战结束后，美国成为世界上唯一的超级大国，欧盟虽然在总体经济实力上已与美国旗鼓相当，但军事力量却远远落后，因而无法与美国全面抗衡。欧盟认为，美国的霸权必须受到制约，因为多极化比霸权秩序和无政府状态更有利于世界的和平与稳定。由于军事上的“硬权力”（hard　power）严重不足，欧盟在对外关系中十分重视使用经济和外交等“软权力”（soft　power）来促进多极化，欧盟外交政策的首要目标则是确保欧洲内部及其周边地区的稳定14。但事实证明，欧盟的“软权力”并不能有效制约美国的霸权15；相反，欧盟在解决欧洲自身安全问题时却依然离不开美国在军事上的支持16。正因为如此，大西洋主义在冷战后的欧洲仍然有着很大的市场，不但新加入欧盟的前苏联卫星国（如波兰、捷克）更为信赖美国的安全承诺，甚至德国对发展欧洲共同防务都态度迟疑17，美国因而得以从容地对欧洲进行分化和控制18。与此同时，欧盟与美国毕竟是拥有广泛共同利益的战略伙伴，对“美利坚治下的和平”究竟是“搭便车”还是“制衡”在欧盟的战略视野中并非泾渭分明，在此情况下，推动欧洲外交和防务政策的统一必然困难重重19。更重要的是，欧盟如果为发展独立防务而大规模增加军备，无论在经济上和政治上均难以行得通20。这就决定了在未来相当时期内，欧盟的共同外交和防务政策将更多地表现为一种理论假设，而不具有现实可行性。尽管共同外交和防务政策并不是引发欧盟宪法危机的直接原因，但欧盟在这一问题上的踯躅不前，不但使人们对欧洲的未来更加感到迷惘，从而不利于对欧洲一体化新的“共同信念”的形成，而且也将进一步削弱欧盟的凝聚力，间接地对欧洲经济政治一体化产生消极影响。
　　欧盟宪法危机充分暴露出欧洲一体化的发展对冷战后国际背景变化的极大的不适应，欧洲的政治精英们没有认识到为一体化重建合法性，以构建新的价值信念基础的重要性，因而在引导欧洲一体化发展时缺乏远见卓识。正如现实已经证明了的，没有坚实民众基础的一体化就没有