第二次世界大战战史-第463章
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样的作用，就因为战时的行政工作，有一大部分都交给了同任何一个内阁成员完全无关的专门的临时机构去办理，这些机构只向总统负责。重大的决定通常并不在内阁的正式会议上作出，而是罗斯福在同一批变换不定的亲密的同僚磋商和讨论后，自行决定的。
按照这种方针办事的政府是带有很大的个人性的，而且往往反复无常，没有明文规定的渠道可以把重要决定的消息向所有有关的机构和部门传达下去。谣言和传说虽然不大令人满意，却成了很重要的补救办法，而华盛顿的鸡尾酒会，成了在叙述美国政府战时工作的任何慎重的著作中都占有地位的一种设施了。
尽管这样的行政管理具有明显的缺点，但是它的确起了作用，并获得真正显著的结果。罗斯福的个性连同他的吸引力和远大目光，控制华盛顿政治舞台的这种方式，几乎是比较正规的行政制度无法允许的。当所有重要的决定都由他作出时，正规的、等级严密的官僚政治所产生的那种压抑的、谨慎小心的影响就减少到了最低限度。行政上的这种冲突和混乱，由于更能发挥大胆和反抗的精神，比起正常的官僚政治来，对美国作战的成功可能作出了更为积极的贡献。
外国政府的官员们面对着战时华盛顿熙熙攘攘的混乱局面，一定时常感到惊异和大为迷惑。在某种意义上，这种现行的行政制度，使得美国同英国和苏联合作的途径更为便利了，因为罗斯福经常亲自关注这些问题，而总统对问题表示关注的途径，在某种程度上，指导着整个机构发挥作用。另一方面，对于较小的盟国，效果就不大好。一位小心翼翼地向国务院大献殷勤的大使，并不总能在最起作用的政府人士中获得很多的发言机会。这些小国象美国的小商人那样，一般总发觉这个战时首都的气候很难适应。
美国政府的结构就理论上说，是以分权制为基础的，由于总统在战时取得了特殊的权力，分权制实际上已经大半不存在了。国会当然保持着拨款的权力，但战时的预算并不受到国会的有效控制。反对任何开支，太容易被人说成是不肯热心把战争进行下去了。国会调查行政部门工作的权力则较为重要。杜鲁门就是作为参议院调查战时合同的一个委员会的主席而第一次闻名全国的。他领导的这个委员会和其他类似的委员会的工作在精简行政工作方面起了很大的作用，而在制止行政管理方面的种种弊端和无能上起的作用更大。
在同其他国家的关系方面，较为重要的就是参议院批准条约的权力。宪法规定国际条约必须由参议院以三分之二的多数票予以批准。这项规定，在1920年曾导致《凡尔赛和约》遭到否决。在第二次世界大战期间，那次挫折在政府领导人的头脑中记忆犹新。罗斯福在决定自己究竟敢使美国承担起多大的义务而又不冒事后遭到参议院拒绝的危险这一问题上，已不止一次地面临到进退两难的尴尬局面。
宪法给正式条约设置的障碍使政府不得不退而考虑出一连串合法的花样，从而不使参议院预闻。象《大西洋宪章》那样的宣言，象《租借总协定》那行政协定，象ABC…1参谋协定那样的在美国政府的特殊部门同外国政府的对等部门之间的协议，甚至不那么正式的备忘录、信件和美国政府重要人士同别国官员之间的口头协议，都用来代替正式的条约。诚然，直到1945年在旧金山创立联合国以前，美国同它的主要盟国都没有缔结过政治条约。这种同过去的国际惯例背道而驰的做法，当然大部分必须归之于美国宪法和政党制度的特性，因为这种特性使得向参议院提交一份条约成了一个十分难以捉摸的程序。
在战争的年代里，军方在美国政府中的作用具有最大的重要性。象在那么许多其他方面那样，罗斯福总统的个性在确定这种作用时也起了决定性的作用。罗斯福认识到自己对军事不很擅长，所以在很大程度上要依靠陆军和海军领导人员提供的意见。当军方对一项军事行动的方针提出他们的理由时，他很少驳回他的这些顾问的意见。这种态度同总统的经常插手外交事务形成了鲜明的对照，总统的插手外交事务使他常常在国务院的幕后进行指挥，并且依靠特使和私人通信来代替正常的外交途径。
然而罗斯福不是军事家，他认为文职人员应该行政治权力。他的概念，也是陆军和海军的领导人员们同样具有的概念，那就是，军队应当是一个政治上超党派的工具，它的活动应当完全受战略、后勤和战术方面的特殊军事规则的指导。
这种把军事和政治的问题严格分开的原则，是深深扎根于美国陆海军传统中的一种狭隘的、职业上专门化的特殊形式。不过问政治的军官是正规军领导人员中以一种严格的集体精神所坚持的一种理想，于是就指望一个不过问政治的军官去组织和指挥一场非政治性的、技术上有效的、社会上不偏袒任何一方的战役。战场上的胜利本身便成为最终的目的，而考虑胜利（它是以一种特殊的方式而不是以追求一种不同的战略取得的）可能产生的政治或社会情况，是被认为越出军人本分的事。技术上的军事效果，变成了抉择何种政策的唯一标准。
这种态度的历史根源和实际理由，当然是很现实的。军人政治家经常是对任何民主制度的一种威胁。从这一点来看，美国军人严守本分的决心是很值得赞许的。但是在总体战争的年代里，这种立场却很不现实，以致系统地拒不正视军事政策的政治、社会和经济反响也许会构成一种同样的危险。我们随便怎样异想天开，也无法把美国参谋长联席会议作出的许多决定说成是与政治无关，但是这些决定很少是或者从来不是明白地根据政治理由作出的。
把军事和其他必须考虑的事截然分开的原则，对美国陆海军将领作出决定具有普遍的影响。美国和英国军事首长之间在最高战略问题上发生的某些冲突，就是由于美国传统中的这种严格的专业分工所造成的。而美国将领们突然面临到必须作出重大政冶决定（例如，北非的达尔朗事件）的那种意想不到的方式，往往使美国政府陷于尴尬的境地。
值得注意的是，英国或俄国政府的军务都不受类似的原则的约束。英国通常采用的办法是把外交部的政治顾问派到战场上的将军们那里去；将军们一般都很尊重这些顾问提供的意见。美国也常常派政治顾问到军事总部里去，但他们的工作范围只限于“文官的”事务之内，“军事”问题是分开处理的，不希望文官干预，美国将领们往往认为干“政冶”是可耻的，把一项军事行动的计划说成是出于政治动机，那末，这项计划在他们看来就是糟透了的。在俄国军队中，把军事考虑从属于政治考虑则几乎是很彻底的。对俄国人说来，战争和政治是不可分离的，是必须连结在一起的，因为两者不过是同一场斗争的两个方面而已。
在美国的这条原则后面没有明说的假设是，胜利一旦通过可以使用的最有效的技术手段取得以后，政治秩序和社会秩序就会自然而然地恢复正常。在战争是边界冲突，而且主要是职业军人关心的事务的时期，这种原则是完全正确的。但在战争与和平的界线已模糊不清，战争已把整个社会所能动用的力量都卷进去的时期，这个原则就成为无稽之谈了。这时候，和平的正常状态业已消失，社会结构本身在战争的铁砧上已经被捶打成了新的形式，军人的决定成了无法改变的政治和社会事实，战后的秩序就得在这些事实之上建立起来。
必须承认，就美国来说，把战争看成是一种反常的、有限的事态这样一种比较陈旧的概念，仍然是有其正确性的。战争并没有象对欧洲国家那样，动摇美国社会秩序的根基，在战争结束后，是有可能很快地回到一种象战前那样的正常状态中去的。诚然，美国打这场战争就是希望重新返回这种正常状态中去。胜利的概念就其本身作为一个目的来说，就是以最稳健的军事方法尽可能迅速地取得胜利，这同美国人民中间存在的一种根深蒂固的感情是一致的，他们认为在国外进行于涉，只有在非常危急的时候偶一为之。因此，可以希望胜利会带来和平，和平会带来正常状态，而正常状态就会结束美国在国外的纠纷。从这一点来看，关心战后的均势和战略优势，倘使对极迅速地结束战争并无有害的影响的话，那都是无关宏旨的，而倘使干扰了军事计划的话，那就是有罪的。
这些思想和态度也许构成了美国人和他们的盟友之间最为普遍的差别。俄国人特别敏锐地意识到战争只不过是一个较大的政治整体中的一部分，他们始终没有认为在战斗结束后一切事物会回到一种假设的正常状态中去。英国人对国际政治和国际战争具有多年的经验，所以，对于战后的大国关系和国家利益这些问题也敏感得多。由于他们待在希特勒的欧洲的边缘，处境十分险恶，他们不可能轻易地就习惯于想象，在取得军事胜利以后，正常状态便会自动恢复。
到1941年12月，英国可以回顾一下两年零三个月令人感到疲惫的战事了。挪威、法国、希腊和克里特岛的溃败一次紧接着另一次；而朝不保夕地把英国的力量保持在英国本岛、大西洋和近东，不过在防守方面稍稍得手而已。然而即使当英国处于极度绝望，从外表看来这场战争似已经打败的时候，英国人民仍然保持着庄严的自信心，不肯想象有战败的可能，因而能防止无可挽回的失败成为现实。
在同拿破仑作战的时期，在抵抗一个欧洲征服者的长期战斗中，英国往往独力支撑，并且一直站在最前列，同那个时期对比，这的确是引人注目的。但是从拿破仑到希特勒之间的这些年头里，国际间的均势已经变得对英国极为不利了。一个为迅速工业化而艰苦奋斗的岛国，同一个经济组织显然不大发达的大陆对抗，尽管是从事长期战争，它仍然还能繁荣兴旺，而且可以凭借英吉利海峡无限期地独自固守下去。但是希特勒的欧洲，工业发展程度已超过孤立无援的英国，而其军事技术的进步已经降低了（虽然并没有消除掉）英吉利海峡的屏障作用。
在这样的新形势下，英国不能指望单独力取胜。因此从1940年起，英国人的目光便越来越转向美国，认为只有从美国才能得到充分的援助。美国不参战而只提供援助，就足以使英国同德国保持一个僵持的局面；但到了1941年夏秋之间，事态已变得很清楚，如果要获得最后胜利，那就不仅需要美国军队参加，而且需要动员美国的生产用于作战。英国的兵力在中东和远东分布得疏疏落落，而在英国本岛上可供使用的兵源又太少，因而只能对盘踞在大陆上的德国巨人展开极为有限的军事行动。
从1940年秋天起，英国便在观察美国有无参战的迹象。但是，尽管口头上和行动上表示同情和支持，英国认为美国最后会承担起责任来的希望一次次落空了。希望遥遥无期，当日子一天天沉重地拖过去的时候，艰苦的战争使许多人垂头丧气了。在1941年11月最后的几星期里，英国人在利比亚的攻势使消息中有了一线希望；俄国人抵抗的延长�
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