肯尼迪 作者:西奥多·索伦森-第45章

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使全部开支对繁荣经济和增加就业收到效果。不过他的政治经验告诉他，在全国人民和国会赞成政府有意识地提出一份有巨额赤字的预算之前，需要有一个逐步重新教育的时期，因为近十六年来，人民和国会已经听惯了白宫的说教，它一贯宣扬政府的财政赤字是坏事。

　　共和党人骂民主党人是挥金如土的败家子，会把国家淹没在债务之中。总统感到，如果他要在国会和全国取得成功，就得使共和党对民主党这种老一套的指责变得软弱无力。1960年，尼克松曾经谴责肯尼迪在财政上不负责任，说他是一个激进份子，提出的政纲会招致无法控制的通货膨胀。如果郊区的年轻稳健派和其他转向肯尼迪的无党派人士相信了尼克松的话，那末肯尼迪就会被击败了。他感到，为了使他的政纲得以通过，他一定要摆脱掉“大挥霍者”的形象，同时也要有所节制，以便同艾森豪威尔和其他共和党人保持一定程度的协调，因为在对外政策方面他需要他们的支持。

　　此外，人们普遍认为保持预算平衡是神圣不可侵犯的，要想在一夜之间使选民或国会转变过来，认识到赤字预算的好处，这在政治上是不可能的。甚至在1963年，当他采用减税与巨额赤字和扩大开支相结合的办法，表现出一代人中最大胆的财政行动时，他还是感觉受到国会和选民的意见的制约。他知道，更多的钱可以花在国内的许多地区。他在一次记者招待会上说，“但是这仍然是个庞大的预算，一个巨额的赤字。我认为，我们现在已经尽了最大的努力。在以后几年里，我们也许还要做更多工作。”而在以后几年里，他希望公众和国会全会更好地理解做更多工作的想法是明智的。

　　他采取了三种不同的办法来处理全国的财政上重新教育的问题。

　　1．首先，他一面悄悄地接受了赤字预算的必要性这个概念，一面又表明自己不是一个挥霍者。甚至当他造成相当大的赤字时，他还讲着平衡预算者的行话，这使自由派人士大失所望。正如保罗·塞缪尔森指出的那样，这是肯尼迪“平息”对他增加预算表示“无理反对”的唯一手段。他强调他的目标是使繁荣年代到衰退年代的“整个周期”的预算都能平衡。他讲了关于要使“我们所花的每一块美元都充分发挥其作用”的所有那些正确的话。他在1961年强调指出，单是他的国内计划本身不会使他的前任留下来的预算不衡的，在1962年则强调指出，他所提出的预算是平衡的，即使在平1963年他也强调指出，虽然由于提出的减税以及军事和空间经费等项目而造成了赤字，但是他的预算还是减少了“民事”开支。

　　尽管这些声明没有一个是假的，但是它们比起现代史上任何其他的总统预算声明并不更为“真实，没有半点虚假”。这些声明给我们这些为他准备预算和法案的人规定了最高限额，不过在这些最高限额内，有许多办法可以不必对主要项目作重大变动就可把数字配合进去。预算仅仅是一系列估计数字，例如将征收到多少税款，在这一财政年度结束以前将包出多少合同，新的项目将在什么日期开始，哪些支付款项可以加速或推迟，以及其他许多尚未估计到的项目。这些估计数字取决于一些其他的估计数字，如提供国家岁入的经济状况，影响收成的气候条件，以及改变国防开支的战争因素——而这些估计又是以其他更多的估计为根据的。

　　总之，低的预算限额仍然留有某些余地。艾森豪威尔总统给肯尼迪的第一个财政年度留下的极端不平衡的全年“平衡”预算，就是一个最好的例子。这个预算在衰退时期设想有繁荣时期的收入。它提出了一些没有落实经费的项目和方案。它大反常规地假定，增加邮资的提案将获得国会的批准，并在十周内生效。它大大地少算了对农产品价格补贴的拨款，对于一些尽人皆知国会将予以扩大的基本计划项目——如住房、机场和农村电气化管理等，它虚假地提出，国会将会停止或大大削减其拨款。该预算还略去了联邦政府完全承担下的某些财政义务。我可以老实说，肯尼迪的预算从没有采取过捏造财政上的偿付能力这种极端的手法。

　　但是使他任命的许多官员感到惊奇的是，肯尼迪总统不仅在口头上，而且在行动上都是一个真正的节约者。他就职后的两个主要任务是，恢复经济繁荣和维持国防开支。这两项任务都不能通过乱砍一个完全不充足的预算来完成。不过他认为，由于过多人失业而造成必要的赤字同无节制的花费所造成的赤字，这两者是完全不同的，他不想允许后一种情况存在下去。他说，“在华盛顿，具有献身精神的人比比皆是。他们感到，政府的经费应该用在这个或那个目标上。”他打算弄明白这些目标是否就是他自己的目标。他使大部分计划项目的经费基本上没有动用，他对所有有关人、事方面的要求全表示怀疑。他乐意首先从白宫做起，削减庭园和勤务人员的费用，使开支降低下去。（他读到托马斯·杰斐逊写的一封信，要求白宫的园丁兼任宴会的乐师，他对此感到很高兴。由此看来，他心里可能也有同样的打算。）

　　他亲自用冷静的目光仔细审查政府机构的各项要求，并且鼓励预算局长“不轻易批准”。总统和他的预算局长，在每项财政预算提交国会之前，总从各个机构的首长和各军种的首长所要求的总数中削减掉二百亿至二百五十亿美元之多（在削减各军种首长的要求方面，还由国防部长协助着）。实际上，对于增拨经费给真正的社会和经济福利项目的问题，他比他的前任更为坚定些，但是，通过增加邮资来降低邮政赤字，通过使剩余谷物和棉花不致付出较高的储存费用，通过把抵押契据和其他联邦财政资产出售给私人债权人，通过在邮局和其他机构增加自动化，通过卡车和汽油的增税把州际公路计划置于自筹资金的基础之上，通过要求各个机构紧缩其他费用，以承担相当于联邦政府增加工资所付出的将近一半的费用，通过控制人员数字，通过废除不必要的办事手续和机构，通过节余国会的拨款，以及通过把新的国内计划的费用控制在尽可能低的水平上等等，这样，到了1963年终于能够显示出，在他的三年任期内“国内民事开支”的累计增加数小于前三年艾森豪威尔的执政时期。在增加了新的计划和扩大了老的项目的同时，做到这一点确实是一大功绩。实际上，1963年1月提出的削减国内开支的建议，在过去十五年间只完成过四次。

　　可是，他再一次懂得了多数国会议员只在不侵犯他们本身利益时才赞成节约措施。在那些敦促他不断要求国会来提高人为的公债最高限额的人中，许多人更多地赞同增加军事或农业计划的不必要的经费，而不愿提高邮资，堵塞税收漏洞，征收大型游艇使用联邦政府拨款兴建的航道的费用，或者限制。剩余农产品的数量等。1962年和1963年的财政年度内都有赤字，而非原来估计的预算平衡，这主要是由于衰退时期的岁入停滞以及国防和空间开支的增加，但也由于国会反对肯尼迪的农业措施和岁入措施。

　　肯尼迪总统最大的、最有争议的节约问题是在支出增加得最多的领域里——国防开支。据预算局估计，1963年我们全部新的立法计划第一年所需的费用，比五角大楼已经取得的年度节余还少一些。这些节余是通过效率较高的后勤、组织和采购工作，通过把文职人员减少到朝鲜战争以前的最低水平，通过停止使用过时的或无用的武器体系和基地，而主要还是通过国防部长的管理才能以及支持他的这位总统的政治勇气，才取得的。

　　当罗伯特·麦克纳马拉进入五角大楼时，他发现国防预算处于混乱状态。事实上，每个军种都提出并获得了大多彼此无关的各自的预算，各军种对于实际需要多少人力并没有合理的分析。他发现缺乏内在的一致性——我们可供使用的武装部队的实力状况并未同国家安全委员会精心拟订的计划文件、同作战计划以及意外事变计划的要求互相配合，地面部队和空中支援之间或者使武器和人员之间缺乏相互联系。他立即开始提出问题，进行研究和制定计划，并同时着手进行军事建设和削减开支。

　　有时，肯尼迪的预算、科学顾问和白宫其他问题的顾问极力主张削减的武器体系经费，甚至比国防部长愿意支持的数额还要多。麦克纳马拉尽管承认在他的建议中毁灭能力和“核武器摧毁力”可能过大了，但他仍坦率地告诉总统，如果作出更多的削减的话，他们两人都不能指望各军种的领导会继续抱有信心。事实上，空军、空军承包商以及空军在国会中的朋友都对削减B－70型轰炸机的经费，逐步淘汰B－4了型轰炸机和斯纳克导弹，以及撤销更多的大力神导弹、闪电导弹和核动力飞机的计划感到不满；陆军和他们的朋友则对限制奈基式1型反弹道导弹感到不满；海军和他们的朋友则对国防部长反对建造更多的航空母舰感到不满。

　　艾森豪威尔作为总统的最大功绩之一是，他在告别咨文中警告过的那种“军界…工业界”集团。这是为了这些军事建设项目的利益而把强有力的经济和政治压力结合起来的一种集团。它通过工会、社团领袖、商人、科学家、政治家和杂志广告等经常对总统和国防部长施加压力。1962年12月。总统在电视讨论会中说，“我看这并没有什么不好，”

　　　每当你取消一种武器体系时，就会影响到好几千人……它是

　　　与国会进行的一场很艰苦的斗争。国会已两次（为研制B－70

　　　型轰炸机）拨出（额外）费用，而我们两次都未动用这笔经费。

　　　不过今天我必须说，我并不感到对我们的压力是过分的。

　　几个月以后，参议院进行了一次调查，试图迫使麦克纳马拉把新的TFX战斗机的订货合同另包给一家公司，但没有成功。这时，总统的感觉不同了。在政府内部的一份备忘录中，有着这样一段话，“在TFX战斗机问题的调查中，我们真正涉及到的情况是”，

　　　一家大公司的触目惊心的景象，这个大公司由空军将领们支

　　　持着，利用国会的调查权力威胁文职官员，就因为该公司没有

　　　获得订货合同。如果……得逞的话，那末任何文职官员……

　　　（不）衡量一下大公司对国会的影响就再也不能行使他们的判

　　　断力，或者控制理论上属于他们指挥的军事人员。

　　　但是，大公司的努力失败了，而且对于麦克纳马拉下列改革的其他所有抱怨也失败了。他的改革是。（1）订货价格的五年有效期计划；（2）根据每种主要任务而不是按照各个军种来编制预算；（3）在每一个军种内对照比较各个系统和后勤情况，以消除重叠现象；（4）使用计算机和文职知识分子去分析军事效果。更为重要的是，肯尼迪政府拒绝承诺：

　　　　　·再花几十亿美元去研制一架已经研究了十五年、动用

　　　了十亿美元而仍然不能起飞的核动力飞机。

　　　　　·再在　B－70轰炸机上花一百三十亿到一百五十亿